三、战国至汉初的人臣“记王言”之制
战国时期，由于文书行政机制的确立，君命已广泛用文书来发布。不过，君主的命令文书未必是由人臣起草的。从现有史料来看，这一时期命书的形成过程应该是这样：君主口授，近臣书写于简牍之上并制成规范文书。近臣负责的是“记王言”。战国时期，君主左右有御史一官，掌管文书之事。《战国策·韩策一》曰：“张仪为秦连横，说韩王曰：‘……是故秦王使使臣献书于大王御史。’”《战国策·赵策二》载：“张仪为秦连横，说赵王曰：‘敝邑秦王使臣敢献书于大王御史。’”两条史料说明，御史负责将文书转呈给君主。不过，御史职责不止于此，他还负责书记录君主之言。如《史记·廉颇蔺相如列传》载，渑池之会，秦国御史与赵国御史记录两国君主的言行。又如《史记·滑稽列传》载淳于髡之言：“赐酒大王之前，执法在傍，御史在后。”御史近侍左右，大约有记言之责。再如《史记·孟尝君列传》载：“孟尝君待客坐语，而屏风后常有侍史，主记君所与客语。”此“侍史”类似于国君左右的“御史”，职掌记言。此类材料说明战国之时设有专官掌记君主之言，此官即御史。由于战国御史还兼司文书的上达，可知其属于行政官员，性质不同于隋唐之起居舍人，起居舍人实际上是史官。御史既为行政官员，其所记之言，应该就是君主的政令。其过程大约就是君主口授命令，御史书于简牍，然后下达于有司。
《周礼》有五史之名，御史为其一。《周礼》的成书年代，学界有多种看法。综括传世文献与金文材料来看，《周礼》的问世，应该不会早于战国。彭林从思想史的发展脉络着眼，断定其书成于西汉之初。此说有一定的道理。至于《周礼》的性质，学界的看法已趋同，认为此书虽非某个时代官制的实录，但很多内容都是有历史根据的。而《周礼》对御史的某些描述，比较符合战国时期的情形。
《周礼·春官·御史》曰：“御史，掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰。凡治者受法令焉。掌赞书。”郑玄注“凡治者授法令焉”曰：“为书写其治之法令，来受则授之。”注“掌赞书”曰：“王有命，当以书致之，则赞为辞，若今尚书作诏文。”孙诒让疏曰：“王有诏命，当书之简册，宣布内外，则赞为辞，若今尚书作诏文。”郑玄、孙诒让看到御史的职掌与东汉尚书有联系，这是其独到处。不妥之处在于其将“赞书”转换成“赞为辞”。“书”、“辞”虽一字之异，相差甚远。东汉尚书郎主起文书草，负责“代王言”，属于“赞为辞”无疑。但《周礼》御史“赞书”，实际上是“记王言”。赞者，助也。赞书，就是帮助书写。战国之时，书写的材料主要是简牍，书写的工具主要是刀笔。书写远不如后世方便，文书的制成也比后世复杂。故君主设专官负责帮助他书写，而自己口授即可，这样可以省去了不少时间和麻烦。御史“掌赞书”，就是将君主之言记于简牍之上。“赞书”，要求忠实记录，不应润色修饰。“赞为辞”则不同，就是要起草诏文，这是后世尚书、中书之事，战国御史并不承担此任。《周礼》言“御史掌赞书”，恰恰印证了战国时期命书形成的过程。
御史因为掌记君命，遂有“主法”之责。法令出自君主，御史掌记之于策，等于手持法令。《周礼》所谓“凡治者受法令焉”，大约就是指御史抄写法令下发“治者”。睡虎地秦简《秦律十八种》中的《尉杂》曰：“岁雠辟律于御史。”“雠”是校对、核对之意。这是由于君主所宣法令，御史记于简册，犹如持法令之正本，故廷尉要到御史处核对法令。可见，御史能掌管法令，缘于其书记王言。盖御史本以文字立业也。
秦代诏令的形成过程与战国相似，大约还是由皇帝口授，近臣书写，然后发付有司，人臣草诏之制并未确立。《史记·李斯列传》载：“始皇帝至沙丘，病甚，令赵高为书赐公子扶苏曰：‘以兵属蒙恬，与丧会咸阳而葬。’”所谓“令赵高为书”，应指始皇口述，赵高书记。又，睡虎地秦简中，南郡守腾下达给本郡各县、道的文告，名曰“语书”。整理小组据韦昭注《国语》之言，释为“教戒的文告”。这种说法似乎还可以商榷。其实，所谓“语书”，也有可能指此“书”的来源是“语”，是记录“语”的。西汉有些地方文告就是这样形成的。如《汉书·朱博传》载，朱博为琅琊太守，“阁下书佐入，博口占檄文曰：‘府告姑幕令、丞：言贼发不得，有书。檄到，令、丞就职，游徼王卿力有余，如律令!’王卿得敕惶怖。”这一檄文是由朱博口授、阁下书佐书记而成的。睡虎地秦简《语书》的形成过程可能与此类似。秦律《内史杂》有条律文曰：“下吏能书者，毋敢从史之事。”“史”掌书记，且有资格限制，恐与其参与命令文书的制成有关。综括上述的证据，我们认为，秦代的诏令应该是皇帝自作的，近臣一般只负责将其记录于简册之上。人臣依旧是“记王言”，而非“代王言”。
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