诏令，是中国古代以皇帝名义发布的最高国家命令，它虽然是皇帝的命令，但一般说来，诏文是由近臣起草的。历朝历代皆设有专官，负责草拟诏文。明代有殿阁大学士负责草诏，唐、宋则有翰林学士和中书舍人分掌内外制。魏晋南北朝时期，草拟诏文之权主要在中书。东汉之时，尚书郎主司起草诏文。显然，设专官以掌草诏，是中国古代十分重要的政治制度。这种制度，我们可以称之为人臣草诏之制。那么，人臣草诏之制是如何确立的，何时确立的呢？
关于人臣草诏之制，历来学者皆未曾注意其何时形成、如何形成的问题，而是理所当然地直接将其视为帝制时代始终都有的制度。杨鸿年、祝总斌以及日本大庭修等秦汉魏晋制度史研究名家通常认为，西汉时期，由御史或尚书负责草拟诏文。然此一成说，绝非定论，而是存在着极大的臆测成分。因为，能确切证实西汉诏令由人臣起草的相关史料，事实上不仅非常之少，出现的时代更迟至西汉中期以后。恰恰相反，由皇帝自作的诏令，在秦汉传世史籍与简牍当中却比比皆是。清代学者赵翼已经特别指出“汉帝多自作诏”：
汉诏最可观，至今犹诵述。……亦有天子自作者，武帝以淮南王安工文词，每赐安书，辄令司马相如等视草，是帝先具草而使词臣讨论润色也。哀帝策董贤为大司马，有“允执其中”之语，萧咸谓此乃尧禅舜之文，非三公故事，长老莫不心惧，此必非代言者所敢作也。光武诏司徒邓禹曰：“司徒，尧也。亡贼，桀也。宜以时进讨。”立阴贵人为后，诏曰：“贵人乡里良家，归自微贱，‘自我不见，于今三年。’宜奉宗庙，为天下母。”又帝疑侯霸荐士有私，赐书曰：“崇山幽都何可偶，黄钺一下无所处。欲以身试法耶？将杀身成仁耶？”此等文词，亦必非臣下所代作者。明帝登极诏曰：“今上无天子，下无方伯。实赖有德，左右小子。”章帝诏亦有云：“上无明天子，下无贤方伯。”按二帝方在位，而诏云上无天子，人臣代草，敢为此语耶？赵氏所指出的这一现象很值得注意，它促使我们反思人臣草诏制度是否真正在西汉时期已经得以形成。笔者认为：准确说来，战国以至西汉，王命多系自作，人臣负责的一般仅为“记王言”而已。人臣“代王言”制度真正得以确立，是东汉时期的事情。人臣草诏制度，乃帝国体制发展到较为成熟阶段的必然产物，对中国古代国家的发展也发挥了促进作用。本文试推考其演变产生的过程，希望得到方家的指正。
一、春秋以前君命的发布方式
人臣代君主草拟命令的出现，必须以文书行政机制的确立为前提。如果君主发布命令主要依靠语言而非文字，草拟文辞之事就无从谈起。从现有的史料来看，春秋以前王命的发布，具体有两种方式：一是王召集其人，面对面发表讲话；一是王派遣使者，转达其令于人。王命的发布，一般是不依靠文书的。因此，这一时期也就不存在人臣为君主起文书草的现象。
《尚书·汤誓》记录的是商王汤在战前发布的誓师之辞，其载：“王曰：‘格尔众庶，悉听朕言。’”“格”是“来”的意思。显然，这是商汤召集众人，现场发布的讲话。《尚书·盘庚》记录了商王盘庚的布政之辞，其曰：“王命众悉至于庭。王若曰：‘格汝众，予告汝训。’”盘庚也是召集众人，现场演讲。我们看到《盘庚》篇所载布政之辞，语意时有重复，情绪溢于言表，这其实就是口语的特征。由此来看，殷商时期，王发布命令的办法比较原始，借助的是语言，而非文字。
西周之时，周王发布政令，主要也是用现场讲话的办法。《尚书·牧誓》曰：“王左杖黄钺，右秉白旄以麾，曰：‘逖矣，西土之人!’王曰：‘嗟!我友邦冢君、御事、司徒、司马、司空，亚旅、师氏，千夫长、百夫长及庸、蜀、羌、髳、微、卢、彭、濮人，称尔戈，比尔干，立尔矛，予其誓。’”这是周武王召集众人，现场发表誓师之辞。《尚书》中的《大诰》、《康诰》、《酒诰》、《洛诰》、《多士》、《多方》、《康王之诰》等篇，记录的主要是周王的布政之辞。这些诰文口语特征比较明显，语意重复繁琐，颇显絮絮叨叨，逻辑并不清晰，层次也不分明，还时有表现即时情感的词汇。而铭文中由“王若曰”或“王曰”引领的命官之辞，同样表现出了鲜明的口语特征。张怀通因此指出：“这说明它们都是王的现场讲话，而不可能是由第三者称述或由史官代为宣读的事先写就的命书。”这个判断应该是准确的。如《大诰》云：“王若曰：‘大诰尔多邦，越尔御事。’”这是周公向众邦之人发表讲话。《多士》：“惟三月，周公初于新邑洛，用告商王士。王若曰：‘尔殷遗多士，弗弔，旻天大降丧于殷。’”这是周公召集殷遗民，现场训话。
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