整体来说，春秋以前，王命主要依靠口头方式来发布、下达，文字承担的功能主要是记录，而不是传达。这一时期并不存在臣子为君王起文书草的现象。
二、战国时期文书行政机制的确立
中国古代的文书行政机制，确立于战国时期。所谓文书行政机制，是指依靠公文来传递政务信息的政务运行机制。这种机制只有在文字传播和推广到特定的历史阶段，才能确立。我们知道，汉字有很多拼音文字不具备的优点，但它同时有一个比较突出的缺点，就是难学、难认，推广起来比较难。正因为如此，五四新文化运动的一些主将，力主废除汉字而以拼音文字代之。鲁迅先生就是代表之一，他说：“方块汉字真是愚民政策的利器，不但劳苦大众没有学习和学会的可能，就是有钱有势的特权阶级，费时一二十年，终于学不会的也多得很。”鲁迅先生的主张虽不可从，但他指出的问题却真实存在。20世纪五十年代左右，我们曾有大规模的“扫盲”或“文字下乡”运动，就直接说明了这一点。20世纪都如此，印刷术没有发明之前，识文断字的人无疑更少了。再往前推得话，春秋之前，学在王官，只有史官和少数贵族掌握文字，这种历史条件下，公文的大量出现和文书行政的确立是无从谈起的。刘国钧曾说：
商、周和春秋时期，各国都设有史官。史官的名称在各朝代虽有不同，但他们的职责都是掌管记录当时的政治大事、统治者的言论行为，以及保管这些记录并在需要时提供这些记录。这些记录都是为供统治者办事时参考，而不是为了向广大群众宣传教育。在当时所谓的著作物，但它的性质是属于后世所说的档案。刘先生将春秋之前的文书定性为档案，应该是正本之论。这也就是说，从汉字推广和传播的情形来看，文书行政机制的确立和公文的大量出现，不会早于春秋后期。
同时，文书行政机制之所以能确立，与国家体制的发展也是分不开的。政府用公文来发布、传递政务信息，究其原因，有两点是很重要的。第一点，公文能保持信息的一致性，不会因为层层下达而走样。依靠口头方式来传递信息就不具备这点优势，口头转达的次数愈多，误传的可能性就愈大。《吕氏春秋·察传篇》说：“夫得言不可以不察，数传而白为黑，黑为白。故狗似玃，玃似母猴，母猴似人。人之与狗则远矣。”这很形象地揭示了口头转达可能出现的弊端。而用文字来传递信息就可以避免这种缺陷。第二点，公文是种证据，可以用来稽核查验。文字是证据，这一点古人已经有充分的认识。《易传·系辞下》说：“上古结绳而治，后世圣人易之以书契。”“书”和“契”并称，就是看到它是一种证据。《后汉书·刘陶传》载，黄巾起义爆发，“州郡忌讳，不欲闻之，但更相告语，莫肯公文”。州郡用语言而不用文字传达政务信息，是害怕留下文字证据，受到中央政府的惩处。就是到今天，我们常说“口说无凭，立据为证”，又说“白纸黑字”，也是重视文字作为证据的功能。政府依靠公文来传递政务信息，实质上就是应用公文的这两个特征。而文书行政机制的确立也间接反映出政府结构已经比较复杂，机构比较庞大，层级比较繁复，还有就是官僚体制渐趋确立。日本学者永田英正先生说：“中国古代的文书行政，是由于其官僚制度的发达和完备以及文字的统一而成为可能的一种行政系统。”他指出文书行政以官僚制度的确立为前提，是很有道理的。由此来看，文书行政的确立应该是战国时期的事情。
睡虎地秦简中有两条魏国法律，其一曰：
廿五年闰再十二月丙午朔辛亥，○告相邦：民或弃邑居野，入人孤寡，徼人妇女，非邦之故也。自今以来，假门逆旅，赘婿后父，勿令为户，勿予田宇。三世之后，欲士士之，乃署其籍曰：故某虑赘婿某叟之乃孙。
廿五年闰再十二月丙午朔辛亥，○告将军：假门逆旅，赘婿后父，或率民不作，不治室屋，寡人弗欲。且杀之，不忍其宗族昆弟。今遣从军，将军勿恤视，烹牛食士，赐之参饭而勿予殽。攻城用其不足，将军以堙壕。这是魏安釐王于其二十五年（前252）发布的两条命令。两令中的○，据睡虎地秦墓竹简整理小组的意见，应为“王”字，由于抄写者有所避忌而去掉。睡虎地秦简有《语书》，是南郡守腾颁发给本郡各县、道的文告，其末尾说：“以次传，别书江陵布，以邮行。”地方政令已用文书来发布、传达，而且有成熟的邮传系统来传递文书。睡虎地秦简有秦律十八种，其中的《行书》，对文书的收发、传送有严格规定；《内史杂》，明确规定下级请示必须用书面形式。这些出土材料说明，文书行政机制在战国后期颇为成熟，文书行政已经系统化和制度化。
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