综观西汉，诏令大多由皇帝自作，侍御史或尚书负责将皇帝的诏令制成正规的文书，然后发送御史大夫颁下。终乎西汉，人臣草诏之制仍未确立。
东汉施行三公之制，制书的制作、颁下之权转而归于尚书。而人臣草诏之制完全确立，就是在东汉。
《汉官仪》载：“尚书郎主作文书起草，夜更直五日于建礼门内。”所谓“文书起草”，应指草诏。据《后汉书·周荣传》，安帝时，尚书陈忠上疏说：“诸郎多文俗吏，鲜有雅才，每为诏文，宣示内外，转相求请，或以不能而专己自由，辞多鄙固。”这条材料说明了两个问题。一是汉安帝时，人臣草诏之制已经完全确立。诏令一般由尚书郎起草，皇帝不必自作诏令。一是制度确立，时间还不太久。如果尚书郎“代王言”早已属定制，选任其人之时，肯定会取才学之士，还不至于出现“转相求请”、“辞多鄙固”的窘态。陈忠的上疏表明，草诏应是尚书郎的新增职责，他们对此还不熟悉，正在适应之中。因此，我们推断，人臣草诏之制完全确立，可能是在章帝或和帝之时。
把人臣草诏之制的完全确立定在这个时间，同时也是考虑到光武帝和明帝还有自作诏令的习惯。光武帝自作诏令之例，清人赵翼已指出了一些，此处再举三个。建武六年（30）十月丁丑，诏曰：“吾德薄不明，寇贼为害，强弱相陵，元元失所。”建武七年（31）三月癸亥，日有食之。诏曰：“吾德薄致灾，谪见日月，战栗恐惧，夫何言哉!”遗诏曰：“朕无益百姓，皆如孝文皇帝制度，务从约省。”这些诏令只能出自光武帝之手。由此推测，光武帝自作诏令，应属常态。又《后汉书·钟离意传》载，明帝时，“诏赐降胡子缣，尚书案事，误以十为百。帝见司农上簿，大怒，召郎将笞之。意因人叩头曰：‘过误之失，常人所容。’”所谓“尚书案事”，极有可能指明帝口授，尚书代笔，所以才会出现“以十为百”的过失。如果诏文由尚书郎草拟而成，理应经明帝审定才可下发，还不至于等到司农上簿，皇帝才觉察其误。同《传》又载：“帝性褊察……朝廷莫不悚慄，争为严切，以避诛责；唯意独敢谏争，数封还诏书，臣下过失辄解救之。”钟离意时任尚书仆射，他“封还诏书”就表明，诏令应出自明帝。综括来说，光武帝和明帝时，重要诏令大约还是由皇帝自作，尚书台主要负责将皇帝草拟的诏令制成规范的制书，然后再将制书颁下。尚书郎“代王言”之制完全确立，应该是章帝或和帝时的事情了。
东汉确立尚书郎“代王言”的制度之后，皇帝自作诏令的现象并未就此消失。尤其是东汉末期，皇帝动辄自作诏令以任命官员。此类诏令称为“尺一”，应该是皇帝临时口授，由近臣写就的，而且不经尚书台就颁布执行。如桓帝时，李云上疏说：“今官位错乱，小人谄进，财货公行，政化日损，尺一拜用不经御省。”灵帝时，杨政为老师范升诉冤，“乃肉袒，以箭贯耳，抱升子潜伏道旁，候车驾，而持章叩头大言曰：‘范升三娶唯有一子，今适三岁，孤之可哀。’武骑虎贲惧惊乘舆，举弓射之，犹不肯去；旄头又以戟叉政，伤胸，政犹不退。哀泣辞请，有感帝心，诏曰：‘乞杨生师。’即尺一出升”。桓、灵二帝屡屡下达“尺一”任命官员，几成泛滥之势。但是，用“尺一”来命官，频受大臣非议。桓帝延熹年间，时任光禄勋的陈蕃上疏说：“陛下宜采求失得，择从忠善。尺一选举，委尚书三公，使褒责诛赏，各有所归，岂不幸甚!”灵帝元和年间，光禄大夫杨赐上疏说：“惟陛下慎经典之诫，图变复之道，斥远佞巧之臣，速征鹤鸣之士，内亲张仲，外任山甫，断绝尺一，抑止盘游，留思庶政。”可见，皇帝用“尺一”来命官，是违反了正常程序的。一般而言，诏令要由尚书台起草、颁下。
五、结语
由上可知，人臣草诏之制是东汉初期才完全确立的。春秋以前，王命一般用口头方式发布、下达，所以不存在人臣为王起文书草的问题。到战国时期，由于文字的广泛传播和官僚体制的确立，文书行政机制正式确立，形成了人臣“记王言”的制度。这种制度在大一统帝国建立之后，仍持续了一段时间，等到帝国体制发展到特定阶段，才被人臣“代王言”的制度所取代。
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