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智库研究|公租房运营提升城市治理有效性的“上海样本”

摘要：展望未来 ， 公租运营将进入新的发展阶段 ， “科技、绿色、生态”发展理念将获得更多的实践和推广 ， 人本思想的凸显将进一步夯实居民、小区有序参与城市治理的基础 ， 推动公租房社区成为城市治理的重要组成部分 。
智库研究|公租房运营提升城市治理有效性的“上海样本”
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近年来 ， 中国加快推进公租房建设和运营 ， 试点城市和公租住房数量规模扩大的同时 ， 公共租赁市场朝高质量方向发展 。 因城市治理的最基本落脚点是社区治理 。 公共租赁住房社区 ， 作为一种以特定群体为对象的新型社区 ， 其运营管理水平与城市治理能力和有效性关系越密切 。 上海在探索超大城市精细化建设和治理这一重大实践命题中 ， 充分发挥公租房运营对提升城市治理有效性的独特作用 ， 把制定、落实和完善公租房政策作为认真践行“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念的抓手 ， 积极为全面提升城市建设和治理水平提供上海实践 。 一方面 ， 创新思路、服务大局 ， 确保“十三五”时期70万套公租住房顺利入市 ， 另一方面 ， 深化公租住房领域的“放管服”改革 ， 形成了具有“公平性、人文性、自治性、信息化、长效性”特点的公租住房运营“上海样本” 。
完善“分层保障机制”扩大服务覆盖面
纵观国内外 ， 公租房政策的最初设计理念均是为低收入人群提供住房保障 。 上海自推出公租房政策起 ， 即明确了“公共租赁住房是政府提供政策支持……有效缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员及其他常住人口的阶段性居住困难 ， 进一步扩大住房保障政策覆盖面 ， 促进住房租赁市场的规范和健康发展”的基本思路（沪府发（2010）32号） 。 作为政策性服务 ， 上海公共租赁 ， 一方面努力实现“科学规划、合理布局” ， 通过各种渠道筹集并经营公共租赁住房 ， 另一方面 ， 尽量保持信息公开透明 ， 不断完善“分层保障机制” ， 使公共租赁发展符合城市经济社会转型发展需要 ， 进而呈现两大特点：
第一 ， 提供者具有多层性 。 《上海市发展公共租赁住房实施意见》明确提出 ， 坚持“市、区（县）联手 ， 以区（县）为主”基本原则 。 提供者的多层性保证了覆盖人群的多层性 ， 如公共租赁住房覆盖人群既包括上海市重点产业的青年人才、新兴业态的就业者 ， 也包括各区（县）经济社会发展所需人才、务工人员或困难家庭 ， 具体准入标准还可适时调整 。 第二 ， 充分体现包容性增长理念 。 于城市而言 ， 包容性增长理念强调民生新发展 ， 即参与与分享 。 而参与与分享都是以优先发展人力资源和实现充分就业为基础 。 因此 ， 除了城市中低收入人群外 ， 以下两类人群成为上海公共租赁住房申请者：一是新兴业态的就业者、创新创业者 。 上海“五个中心”建设需要大量的创新创业者 ， 也催生了一批新兴业态 。 对此 ， 上海推出普惠制人才安居保障租房补贴政策 ， 先后制定多个《普惠制人才安居保障租房补贴实施细则》 ， 以人才公寓的形式解决人才创新短期租赁及过渡周转用房问题 。 其次 ， 加强对基础公共服务人员的分层供应 。 特大型城市建设离不开大量的基层公共服务人员 。 2020年 ， 上海明确提出“公租房供应将题解细 ， 更加关注快递小哥、环卫工人、公交司机、家政人员等为城市提供基础服务人员的住房困难问题” ， 推出拆套使用精准供应“一张床”服务 ， 并确定了相应的准入机制 。
奉行“开放式设计理念”打造人居社区
新发展阶段 ， 公租房小区不仅仅是租户的生存和栖身之所 ， 也是他们实现社交娱乐、补充教育和工作科研的重要场所 。 对此 ， 上海公共租赁住房供应并不满足于为租户实现“住有所居” ， 还追求公租房社区生活品质和居住环境提升 ， 如摒弃传统住宅小区兵营式布局模式 ， 坚持“以人为本”发展理念 ， 积极探索并实践开放式设计理念 ， 打造人居社区 。
首先 ， 新增公租房小区提倡向城市、街道开放 。 如2020年8月交付的杨浦区打造的“湾谷社区” ， 配备了公共厨房、健身房、洗衣房、图书角、娱乐室 ， 还引入便利店、药妆店、餐饮和咖啡bar等一系列生活综合商业 。 其次 ， 开发多年的租赁社区积极增添开放空间 。 如2018年交付的尚景愿项目 ， 创新性地把底层改造成商业健身房 。 这些商业设施或场地 ， 尽管规模有限 ， 但充分利用了小区边角空间 ， 非常灵活 ， 有效增加社区与城市接触的界面 。 再者 ， 软性服务项目向城市、街道开放 。 如2017年交付使用的皓月坊项目 ， 是杨浦首批人才公寓 ， 根据小区租户年龄较轻、工作又忙等特点 ， 小区与当地街道、社区服务中心联合搭建各种平台 ， 积极提供亲子活动、夜市经济、家政等服务 ， 以活动满足、丰富租户生活需求 。
创新“共享自治机制”丰富服务内容
在公租房供给量不可能无限增加的情况下 ， 发挥住房主观能动性、提升空间创新 ， 无疑是公租房运营的发展方向 。 对此 ， 上海公租经过多年运营 ， 通过推动运营战略从“建设为主”转向“服务为主”的探索 ， 摸索了一套行之有效的“共享自治机制” ， 以丰富服务内容提高公租房出租率和流动性的同时 ， 夯实了居民、小区有序参与城市治理的基础 。
从共享内容来看 ， 信息共享、空间共享和平台共享已成为公租房小区的基本服务之一 。 如“彩虹工坊”公共空间、“馨邻里”服务 ， 极大丰富了青年租户会客、书房空间 。 这些服务通常由青年租户通过“自我管理、自我服务”实现 ， 部分小区内还组建成立了“青年自治理事会” 。 从共享动力来看 ， 文化引领作用明显 ， 且以红色文化、休闲文化和创新创业文化为特色 。 如茸城新业苑公租的“微厢”党建服务点、地产公租房社区的“XIN里巷”党建服务站 ， 通过党建引领 ， 开展人才政策上门宣传、法律知识讲座等活动；皓月坊的“微创业论坛” ， 聚集了小区内科研、技术服务业和信息传输、高校、金融领域的租户 ， 他们搭建信息交流平台的同时 ， 也鼓励、支持创新创业理念碰撞、提升或融合 。 目前 ， 不少公租房运营机构在“十四五”规划中明确提出 ， 进一步围绕“租户”和“产业”提供信息沟通、产业孵化、招商引资等功能 ， 使公租房运营管理对象将从“房子”发展到“房子”与“人”、“产业”、“文化”多个方面 ， 推动小区成为租户生活、创业的乐园 。
深化“信息化管理机制”提高服务效率
信息化、数字化是当前推动经济转型、企业改革的重要途径 。 公租房运营和服务质量提升 ， 同样也离不开科技引领 。 上海公租住房运营机构 ， 紧紧抓住上海建设科创中心的有利条件 ， 深化“信息化管理机制”提升服务效率 。 首先 ， 积极推动小区信息化管理 。 如“湾谷社区”基于BIM技术的数字化管理平台 ， 把客户、房源、安全和资产全面信息化；通过集团微信公众号、App平台实现房源信息公开化 。 其次 ， 加快智能技防安防系统安装或改造 。 如增设人脸识别门禁管理系统 ， 增加VR看房系统场景 ， 开发AR项目全息沙盘展示系统 。 再次 ， 探索集成创新平台 。 即在采集租客职业、户籍和入住人口信息的基础上 ， 定期分析数据 ， 根据出租率的情况对管理方式进行实时调整 ， 科学配置运营人员 ， 定期培训 ， 实行规范化管理 。
信息化管理在提升公租房品牌化和专业化服务水平方面已初见成效 。 以装配式装修为例 ， 杨浦风塔154项目 ， 采用设计、施工、装修一体建设理念 ， 结合BIM技术 ， 与结构、保温、设备管线进行一体化集成设计 ， 由工厂统一制作 ， 既加快建设进程还有效节约了成本 。 据介绍 ， 租户还可以根据自己喜好如颜色、材质进行布置 ， 个性化、专业化水平显著提升 。
坚持“多模式的供给机制”保障长效机制建设
2015年《住房和城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（〔2015〕4号）明确指出 ， “加快培育和发展住房租赁市场建房”“支持房地产开发企业将其持有房源向社会出租” 。 之后 ， 各地纷纷出台相关的补贴政策推动住房租赁市场化发展 。 与此同时 ， 公租房制度也通过市场化机制推动租房市场化和租金市场化 。 因此 ， 住房租赁的市场化趋势不可逆转的同时 ， 市场竞争也将进一步加剧 。 为此 ， 上海公租运营切实贯彻“公益性和效率性兼顾”原则 ， 积极实施“多模式供给机制”保障公租长效机制建设 。
首先 ， 充分发挥政府和市场“两只手”作用 ， 即加大财政投入的同时 ， 积极拓宽金融渠道、整合更多社会资源 。 如市级公租房建设和运营 ， 把公积金作为国有资本来源 ， 区级公租房的资金来源 ， 包含了两级财政直接投入及区级国有资本和土地的盘活 。 截止到2020年6月 ， 上海公租运营的资金渠道主要有三大类 。 第一 ， 财政投入 。 通常又分为中央、省（市）、区县财政投入 。 例如 ， “尚景愿”作为市筹公租房项目 ， 部分建设资金来自市级公积金 ， 而“皓月坊”作为区筹公租房项目 ， 部分建设资金来自区级财政投入 。 这类资金主要用作公司资本金和前期住房建设 。 第二 ， 银行贷款 。 部分自建、收购、改建项目也获得此类资金支持 。 第三 ， 租赁 。 这是金融创新的一种 ， 同时也代表了住房发展新趋势 。 以杨浦为例 ， 目前有租赁项目有3个 ， 住房套数占比高达15%以上（受托管理的除外） 。 其次 ， 明确不同的目标定位 。 为满足不同人群对住房的不同需求 ， 公租机构提供不同户型、不同地段环境、不同管理模式的住房 ， 并形成不同的项目定位 。 目前 ， 上海已形成三种项目定位：一 ， 受托管理型 。 以收取管理费为主 ， 户型相对多样 。 二 ， 自有产权型 。 实现成本有效控制 ， 且要实现空间最大化利用、服务于区经济社会转型发展 ， 打造公租品牌服务 。 三是非公司自有产权型 。 这类项目零星分散在多个商业小区内 ， 提高管理效率成为公租机构的一大任务 ， 一方面是提高人均管理面积 ， 另一方面是提升出租率 。
【智库研究|公租房运营提升城市治理有效性的“上海样本”】展望未来 ， 改革将是进一步打造和完善公租运营“上海样本”的最强动力 。 2020年6月30日中央深改委审议通过《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》 ， 明确指出“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础 ， 今后3年是国企改革关键阶段 ， 要坚持社会主义市场经济改革方向 ， 抓重点、补短板、强弱项 。 ”公租房运营机构目前基本是整合原有市、区级房管局、城投等国有资本组建而成的国有企业 ， 因此未来三年的改革将成为最强的发展动力 。 展望未来 ， 公租运营将进入新的发展阶段 ， “科技、绿色、生态”发展理念将获得更多的实践和推广 ， 人本思想的凸显将进一步夯实居民、小区有序参与城市治理的基础 ， 推动公租房社区成为城市治理的重要组成部分 。


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