土地管理法|蒋剑敏诉太仓市国土局土地管理行政处罚案
最高法判例：对改变土地农业用途、进行非农建设行为的行政处罚
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裁判要点
【土地管理法|蒋剑敏诉太仓市国土局土地管理行政处罚案】《土地管理法》第七十六条第一款规定 ， 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 ， 非法占用土地的 ， 由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地 ， 对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的 ， 限期在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施 ， 恢复土地原状 。 国土资发[2010]155号通知第二条第三项规定 ， 严格把握设施农用地范围 。 在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区 ， 涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地 ， 不属于设施农用地范围 ， 按非农建设用地管理 。 确需建设的 ， 必须符合土地利用规划 ， 依法办理建设用地审批手续 。 当事人未经批准进行非农建设的行为 ， 改变了所承包土地农业用途 ， 既违反合同约定 ， 也违反法律的强制性规定 。 行政机关现场勘查后 ， 依法履行行政处罚告知义务后作出行政处罚决定 ， 责令当事人自行拆除其违法建设 ， 恢复土地原状 ， 合法有据 。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行政 裁定 书
（2017）最高法行申4418号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：蒋剑敏 。
委托诉讼代理人：曾梅涛 ， 海南正凯律师事务所律师 。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：太仓市国土资源局 。 住所地：江苏省太仓市上海东路** 。
法定代表人：徐韬 ， 局长 。
再审申请人蒋剑敏诉被申请人太仓市国土资源局（以下简称太仓市国土局）土地管理行政处罚一案 ， 江苏省苏州市中级人民法院于2015年11月24日作出（2014）苏中行初字第00033号行政判决 ， 驳回蒋剑敏的诉讼请求 。 蒋剑敏不服提起上诉后 ， 江苏省高级人民法院于2017年4月26日作出（2016）苏行终319号行政判决 ， 驳回上诉 ， 维持一审判决 。 蒋剑敏不服 ， 在法定期限内向本院申请再审 。 本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、马东旭参加的合议庭 ， 对本案进行了审查 ， 现已审查终结 。
一、二审法院查明 ， 2009年10月29日 ， 太仓市农林局作出太农林[2009]133号《关于同意建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建议书的批复》 ， 同意太仓民人谷农业生态园有限公司（以下简称民人谷公司）在太仓市现代设施农业示范区建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目（以下简称民人谷生态园项目） ， 规划用地面积2000亩 ， 其中建设高标准玻璃温室684亩 ， 露地种植1013亩 ， 绿化200亩 ， 道路103亩 ， 管护房1亩及相关农业基础配套设施 。
2009年11月2日 ， 太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室（以下简称园区办）作出太农[2009]3号批复 ， 规范了每个玻璃温室的建设标准：占地面积约667平方米 ， 建设面积432平方米 ， 其中种植区长39米、宽8米、高4米 ， 展示区长12米、宽10米、高7.5米 ， 均为钢骨架玻璃结构 ， 温室上方可架设遮阳网、太阳能光电板配套设备 ， 展示区内的农产品展示及休闲工作室为木结构 ， 不得破坏土壤耕作层 ， 面积不得超过50平方米 。 玻璃温室外围除必要的道路沟渠外 ， 需配置相关景观绿化 ， 但不得建设任何建筑物 。
2011年10月18日 ， 蒋剑敏与民人谷公司签订农村土地承包合同 ， 约定由蒋剑敏承包经营太仓民人谷农业生态园内P区35号的土地及所属玻璃温室（以下简称P35号玻璃温室） ， 总占地面积1526平方米 ， 其中农产品玻璃温室展览区占地120平方米 ， 农产品玻璃温室种植区占地312平方米 ， 露天种植区占地280平方米 ， 庭院种植区占地580平方米 ， 公共绿化及公共道路占地234平方米 。 该合同同时约定 ， 蒋剑敏应负责保证土地的农业用途 ， 不得用于非农建设 。 蒋剑敏承包P35号玻璃温室后 ， 进行了装修、装饰 ， 在玻璃温室展览区（即高棚）的一层地面浇注水泥、铺设地砖 ， 在二层隔出若干房间 ， 并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施等；在玻璃温室种植区（即矮棚）修筑了水泥设施 ， 在玻璃温室外的农用地上修建了部分建筑物和设施等 。
