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城市发展|告别“摊大饼” 城市发展开启“存量更新”模式( 二 )


首先，城市更新将加快新旧动能转换 。随着新经济快速发展和城市转型升级加快，一些城市的传统商业设施、老旧厂房等出现产能过剩 。对此，全国工商联房地产商会城市更新分会秘书长夏子清表示，启动城市更新战略，可以高效利用城市存量土地资源，通过模式创新、政策调整和创造新需求来释放“过剩”产能，促进城市转型发展 。据介绍，广东省近年来通过对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造累计节约土地20.4万亩，节地率达42.4% 。单位建设用地产出从2008年的每年每亩13.7万元增加到30多万元，增长率超过125% 。
【城市发展|告别“摊大饼” 城市发展开启“存量更新”模式】其次，城市更新还可以有效扩大国内需求 。据住房和城乡建设部统计，目前全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约40亿平方米 。按照目前每平方米投入1000元的标准计算，我国老旧小区改造投资总额可达4万亿元 。各地城中村改造未来两三年投资规模预计可达1.8万亿元 。老旧商办物业约为170亿平方米，即使按照每年改造1%计算，年投资规模就是万亿级水平 。其中，仅北京、上海、深圳三地老旧小区综合整治、老旧工业区改造，以及商办物业更新的投资规模每年就超过2000亿元 。
城市更新中的老旧工业区改造、商办物业更新等项目，由于有较好的投资收益，能够有效吸引社会投资 。据介绍，2008年以来广东省累计投入改造资金1.66万亿元，其中社会投资约占86% 。同时，各地通过城市更新而形成的新工业、新商住、新生态等集聚区，已成为引领当地经济高质量发展的热土 。
再次，城市更新是对城市区域再规划和环境再升级的过程 。清华大学建筑学院教授边兰春表示，我国城镇老旧小区量大面广，涉及上亿居民，普遍存在原设计标准较低、维护不到位、市政设施破损严重、公共服务和配套设施缺乏等问题，难以满足人民群众对美好生活的需求 。城市更新可有效破解城市发展不平衡不充分的难题，提高居民获得感，促进城市可持续发展 。
三大瓶颈亟待破解
当前我国城市更新仍处于初级阶段，存在资金短缺、政策法规缺失、形象工程屡禁不止等瓶颈 。
资金短缺是目前城市更新过程中最为突出的一个问题 。北京筑福集团已在全国不少城市参与上千个老旧小区改造项目 。“今年我国计划改造3.9万个城镇老旧小区，总投资预计在7000亿到1万亿元 。其中，中央财政计划出资543亿元，其余需要鼓励消费者和企业承担，资金压力相当大 。”董有表示，实施城市更新战略投资巨大，如何创新投融资体制是关键 。
在城市更新项目中，“拆除重建”和“有机更新”类项目，由于投资收益较好，能够有效吸引社会投资 。但对于“综合整治”类项目，由于老旧小区改造项目大部分为民生工程，盘活闲置资产的运营收入相对较低，远远不足以弥补改造投入，很难吸引社会资本深度参与 。再加上财政投入有限，资金短缺就成为抑制老旧小区改造的瓶颈 。
对此，北京房山新城投资公司副总经理雷爱先说，广东省对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的“三旧”改造是目前全国城市更新做得较好的 。在实际推进中，“三旧”中的旧村庄和旧厂房改造成果显著，而旧城镇改造则一直困难重重、收效不大 。主要原因就是旧村庄和旧厂房改造是让多元主体都能受益，能够吸引众多社会资本参与 。而旧城镇的老旧小区改造，则因为产权多元化、资金短缺、政策缺失等瓶颈迟迟难有进展 。
城市更新是城市治理现代化的一个新课题，从各地城市更新的实践看，政策缺失、法规缺位等瓶颈问题也比较突出 。
目前，国内针对城市建设项目的法规、政策、规划、标准等顶层制度法规都是针对新建建筑的，而对于城市更新改造还没有明确的规定 。“包括土地管理法、房地产管理法、担保法、合同法等一些顶层的制度法规，在更新改造项目和存量土地开发方面还非常欠缺 。”雷爱先说 。


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