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城市发展|告别“摊大饼” 城市发展开启“存量更新”模式( 三 )


同时，实际操作中的各种规范缺失严重 。在北京等多地参与城市更新项目投资改造的高和资本合伙人陶民坦言，像旧工厂改造等城市更新项目，大部分都要改变建筑物用途，面积也会随之发生变化，这些都需要相关部门批准认可的手续或文件等 。但实际操作中，没有这样一个政府部门来审批，往往只有地方政府“会议纪要”或行政命令 。“因为没有明确的政策和法律保障，直接影响了一些更新项目资产的交易、证券化等，也加大了相关企业的经营风险，为权力寻租提供了空间 。”
城市更新的技术标准也严重滞后 。董有、雷爱先等企业家反映，对于旧有建筑更新改造，目前还没有明确的技术标准，如果按照新建建筑的标准，则很多更新改造因难以达标将无法进行 。例如，新建建筑要求达到八级抗震标准，大部分的更新改造项目不可能达到 。“目前，许多城市对于更新改造项目，包括设计单位、审图单位等都不知道按什么标准来执行 。唯一的办法就是开专家会，以专家的意见来定调，而不是靠制度和标准 。”
除了资金、政策法规，另一个比较突出的瓶颈就是面子工程、形象工程在一些城市更新项目中屡见不鲜 。按照今年城镇老旧小区改造的标准，每平方米费用在1000元左右 。“但实际上，一些城市老旧小区改造每平方米投入甚至不到30元 。”董有说，有的老旧小区改造项目只是刷了一下外立面，与加装电梯、提升环境的要求相差甚远，而有的则只做了几个样板工程 。
据介绍，还有不少城市在城市更新过程中大拆大建，导致城市历史文化风貌不仅未得到保护和修复，反而不同程度地遭受了损毁 。
应加强顶层设计
有关专家建议，不断改革创新，加强顶层设计，破解城市更新过程中的难题 。
对于资金短缺问题，应创新市场机制，形成整体打包、项目统筹、肥瘦搭配的市场推广模式，激发社会资本参与的积极性 。同时，政府应灵活运用财政、金融等手段，不断创新投融资体制和工具 。
例如，推动国家政策性银行向地方政府提供20年以上低利率的长期贷款 。社会资本通过“房产价值增值、盘活存量资源、增量产权资产”等方式，实现市场运作并获得资金自平衡；研究制定专项财政激励政策，进一步明确纯政策性、准政策性、市场性的内容，构建利益确认、协调及分配机制，激发各地的主动性和创造性 。
秦虹建议，将城市更新金融政策从房地产开发金融政策中分离出来专项管理；引导和鼓励保险、金融机构进入城市更新领域；设立政府性城市更新母基金及公募私募产业基金；将公募REITs试点扩大到城市“有机更新”和“综合整治”类项目 。
对于政策法规缺失的问题，建议国家层面成立城市更新领导小组，指定相关部委牵头负责，地方层面以城市一级统筹管理城市更新，建立以更新规划为抓手的空间管理体系，以行政审批为抓手的过程监管体系 。并逐步完善城市更新法规体系，对标梳理滞后的相关政策法规，尽快构建全要素的管理和技术规范体系 。例如，上海出台规定，一些城市更新项目改造后，只要改造标准比老标准高就可以通过验收 。同时，在城市更新项目中，建议创新推进政策规划兼容，商业服务用地与商业办公用地可以相互转换，住宅用地可以全部或部分转换为商业服务业或商务办公用地 。
而针对形象工程问题，柴志坤、秦虹等专家建议，一是要建立城市更新负面清单制度，对城市更新过程中凸显的一些问题，以负面清单的方式加以约束，坚决杜绝 。而对于负面清单之外的内容，则可以进一步放开，给城市更新更大的市场空间 。二是探索城市更新倒逼机制，以倒逼机制力促低效资产使用主体主动实施城市更新 。根据用地规模、亩均产值、单位能耗、排污强度等指标对用地效率进行分等定级，并在用能、用电、用水、排污权等方面实行差别化配置，倒逼低效资产使用主体主动实施改造或退出 。
边兰春表示，城市更新战略的实施，有助于打破千城一面的城市形象 。在充分考虑旧城区原有空间结构、社会网络及衰退根源的基础上，应因地制宜采取重建、整建和维护等多种更新模式和手段，保护、延续和发展城市的传统历史风貌 。


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