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行政非诉执行检察监督,该如何施策

恪守行政非诉执行检察监督边界,针对法院的执行活动,重点审查监督在立案受理环节是否存在应立案受理而不受理、在审查裁定环节是否存在应准予执行而不准予、在执行实施环节是否怠于采取执行措施或违法终结执行等情形,依法提出纠正违法检察建议 。同时,注意审查发现国土部门在行政执法方面是否存在普遍性、倾向性违法问题或有其他重大隐患,依法提出社会治理检察建议 。
行政非诉执行检察监督,是指检察机关依法对法院行政非诉执行活动实行法律监督,包括法院对行政机关申请强制执行的受理、审查、裁定和实施“全流程”的监督 。当前,一些地方在国土资源等领域行政非诉执行难、执行乱的问题较为突出 。加强对国土资源等领域行政非诉执行的检察监督,既能监督法院公正司法,又能促进国土部门依法行政,还能维护行政相对人在土地方面的合法权益,具有十分重要的意义 。因此,挖掘行政非诉执行检察监督潜力,是检察机关全面履行法律监督职能、做实行政检察工作的新方向和突破口 。
行政非诉执行的理论基础与法律依据
行政法上经常会因想要实现某种行政目的,规定公民、法人和其他组织应当履行一定公法上的义务,如金钱给付义务、作为或不作为义务,而对不履行相应义务的行政相对人,行政机关或其他机关应拥有督促这种义务履行的能力,这就产生了“行政强制执行”的概念 。“行政非诉执行”与“行政机关强制执行”同属“行政强制执行”的范畴,是“行政强制执行”的下位概念:前者是指行政相对人对行政行为在法定期间内不提起行政复议或行政诉讼,又不履行的,没有强制执行权的行政机关可以向法院申请强制执行;后者则是指在上述情况下,有强制执行权的行政机关可以自行强制执行 。目前,只有城乡规划法、税收征收管理法、海关法等少数法律规定行政机关有直接的强制执行权,像国土部门等就没有直接强制执行权 。也就是说,大多数行政机关对其作出行政行为的强制执行需要向法院申请,由法院裁定是否准予执行 。
行政非诉执行中理论分歧较大的在于,行政非诉执行权到底是司法权还是行政权 。从制度比较考察来看,普通法系国家历来将行政强制执行权看成是司法权的一部分,而大陆法系国家大都将行政强制执行权看成是行政权的一部分 。而我国的主要争议在于,行政非诉执行的执行方式是“裁执合一”还是“裁执分离”,即行政非诉执行案件经法院裁定准予强制执行后,是由法院一并实施执行,还是由申请的行政机关组织实施 。从法理上讲,行政非诉执行的审查裁定权与实施权并非不可分离,“裁执分离”具有分权制衡、能动司法的理论基础和兼具公正、效率的价值优势 。为此,最高人民法院在行政强制法颁布后作了诸多努力,如2011年《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》首次明确积极探索“裁执分离”即由法院审查、政府组织实施的模式;2012年《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》进一步明确了“一般由作出征收决定的市县人民政府组织实施”的基本原则;2014年《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》又将“裁执分离”适用范围扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件 。
国土资源领域行政非诉执行的现实问题
行政非诉执行检察监督的直接对象是法院的执行活动,但不可避免地涉及对行政机关所申请法院强制执行行政行为的合法性审查 。北京市检察院行政检察部门曾针对2017年至2018年全市国土资源领域行政非诉执行作过专题调研,发现存在一些有待进一步解决的问题 。
就法院执行中存在的问题来看,在立案受理阶段主要表现为,以案件涉及公益项目或拟试行“裁执分离”等非法定理由不予受理或不接受国土部门申请强制执行的案件 。在审查裁定阶段主要表现为,裁定准予执行的内容、确定的执行实施主体因行政处罚内容的不同而不同,不同法院之间、同一法院的不同案件也存在不统一 。在执行实施阶段主要表现为,对非财产给付的执行案件适用“终结本次执行程序”方式结案不当以及适用“终结本次执行程序”的案件在终结本次执行程序前未听取申请执行人意见、未将终结本次执行程序裁定书送达给当事人等程序性问题 。此外,法院对涉及拆除违法建设、没收违法建设、退还土地、恢复土地原状或恢复原种植条件等非金钱给付内容的案件,大多数是以裁定终结本次执行程序的方式结案,实际执结率并不高 。当然,这与此类案件执行内容的可操作性不强、缺少有针对性的强制执行措施等因素密切相关 。


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