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国土资源领域行政非诉执行检察监督难点与应对( 二 )


2.政府组织实施缺乏法律授权 。
行政强制法第13条规定,行政强制执行由法律设定 。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行 。“裁执分离”模式下,政府作为强制执行主体目前缺乏法律授权,部分基层政府认为是帮助法院分担执行工作,积极性不高,在案件本身难度又很大的情况下,容易产生观望、畏难情绪 。还有些违法项目和地方的政绩、财政收入紧密相连,导致选择性执法,案件最终久拖不决 。
3.“裁执分离”隔离了合法监督的有效介入 。政府主导组织实施的情况下,法院认为其完成案件的执行审查即可,组织实施过程不在其管理之下,法院不存在结案压力,对政府的执行进度也无暇顾及,而行政机关自我监督对于执行管理的效用十分有限 。加之执行范围、程序均无相应法律规范,评判政府是否依法充分履职缺乏衡量标尺,外部监督难以有效介入,无法形成有力约束和威慑 。
国土资源领域行政非诉执行检察监督的困境
1.立法支持不足 。如前所述,基层政府组织实施没有法律授权,程序合法性方面存在瑕疵,也不利于检察监督工作的开展 。例如,难以确定执行负责部门,案件监督依赖于领导协调 。不同地区的检察机关对于“裁执分离”的理解不一样,导致出现不一样的监督方向 。此外,检察监督法律规范不完善,缺乏具体实施细则 。目前国土资源领域行政非诉执行检察监督的法律依据主要是最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第2条和第29条第(八)项 。上述规定对于监督的对象、范围、线索发现、调查核实权行使、监督方式等方面缺乏针对性的规范,不能完全适应各类行政非诉执行检察监督工作的需求 。
2.案件线索来源少 。行政非诉执行的公开程序低于行政诉讼,检察机关对其中的执行活动违法、执行依据违法情形难以发现 。从依申请发现案件线索角度,一方面,该类案件怠于执行通常是对行政相对人有利的,因而行政相对人向检察机关申请监督的可能性较低 。在我国公益民间保护尚未成气候的情况下,公众主动向检察机关提供线索的也较少 。另一方面,行政非诉执行检察监督属于新兴业务领域,被执行人遭遇违法执行行为侵害时,大多不知道向检察机关申诉 。从依职权发现案件线索的角度,行政机关作出行政处罚及法院执行审查、实施行为均具有封闭性,案件当事人以外的主体难以全面获取案件信息 。同时,法院及行政机关对检察监督存在一定抵触心理,对案件信息有所保留 。上述因素导致案件办理数量过少,检察监督限于个案,未能形成规模效应 。
3.监督力量薄弱,监督力度不足 。国土资源领域行政非诉执行检察监督属于行政检察监督工作,对应土地行政管理执法部门 。要做好该项工作,必须了解对应部门、对应领域庞杂的法律法规、规章制度、规范性文件等,需要具备较高的专业素质 。但在目前检察机关内设机构改革背景下,行政检察人员较少,专业素能不足,力量总体较为薄弱,不利于工作的深度开展 。
国土资源领域行政非诉执行检察监督制度完善建议
(一)加强立法建设,以良法保障善治
1.为“裁执分离”制度提供法律支持 。建议通过行政强制法的修改,将“裁执分离”制度纳入有关非诉行政强制执行的法律规定中,妥善厘清“裁执分离”背景下法院与组织实施机关之间的关系 。一个可供参考的思路是,法院保留对执行合法性审查的权力,作出是否准予执行的裁决 。同时,依据不同执行内容划分执行主体 。乡镇等基层政府,可以统一调配公安、城管、国土、综合等行政部门人员和广大农村干部,他们熟悉当地风土人情,具有较强的风险防控和处置极端事件的能力,因此适宜把乡镇等基层政府作为限期拆除、没收违法建筑物及其他设施、恢复土地原状和退还土地的执行主体 。罚款与没收违法所得等涉及金钱债务的执行,法院执行的能力和条件均很成熟,适宜规定由法院执行 。微观层面,国土部门对具体行政行为的合法性负责,法院对执行内容的合法性、可执行性负责,并作好对政府实施强制执行的业务指导,以及将拒不执行人员纳入失信人员名单,政府需对强制执行实施过程合法性负责,并按照权责一致的原则,规定当事人相应的救济权利 。


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