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国土资源领域行政非诉执行检察监督难点与应对

□“裁执分离”机制因突破行政强制执行主体法定性的要求,衍生出执法主体不明、执行程序不严及监督介入不足等问题 。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下,将“裁执分离”制度纳入到行政非诉强制执行的法律规定中,妥善厘清法院与组织实施机关之间的关系,完善检察监督立法,既是依法治国的迫切要求,也是践行检察使命担当的必然趋势 。
国土资源领域行政非诉执行案件属于行政非诉执行的一个类型,是指土地行政管理部门作出具体行政行为后,当事人未在规定期限内自动履行相应的义务,又未在法定期限内申请复议或者提起行政诉讼的情况下,行政机关依法申请法院强制执行的案件 。
尽管法律对国土资源领域行政非诉执行在条件、主体等方面作出了明确的规定,但国土资源领域执行案件的难度和阻力远超立法预期 。在推进案件实施和缓解结案压力的多重需求下,法院对国土资源领域行政非诉执行进行了改革性创新,其中对执行影响最大的就是开启了“法院裁定、行政执行”的“裁执分离”模式 。由法院负责审查行政处罚决定,准予执行的,将拆除地上建筑物、恢复土地原状等执行内容交执行标的物所在地政府组织实施,罚款、没收非法所得等金钱给付类的行政处罚仍由法院强制执行 。
国土资源领域行政非诉执行现状检视
笔者所在A市于2016年在市政府的牵头下,发布《建立国土资源行政处罚执行案件“裁执分离”机制的通知》,推动实施改革 。“裁执分离”改革以来,国土资源领域行政非诉执行情况如下:
1.案件数量持续上升,执行难问题仍未解决 。国土资源类行政非诉执行案件近年来增长速度快、准予执行率高,执行内容绝大部分为强制拆除违法建筑物、没收违法建筑物、恢复原状及退还土地等涉及行为请求权的处罚 。罚金等涉及金钱执行内容的处罚数量较少 。“裁执分离”实施以来,移交政府执行的案件数量逐渐增加,也实际推动了部分案件的有效执行,但是执行到位的案件数量比例仍然偏低 。政府在“裁执分离”中并未全面发挥出提高案件执结率、化解执行难的优势 。
2.执行不规范现象有所增加 。一是执行主体不确定,权责不清晰 。法院认为“裁执分离”的执行主体是政府,对案件不再主动过问 。在政府的安排下,城管、国土等部门均可能主导或者参与执行,也可能临时组成综合执法队伍完成 。在法定职能上,国土、城管等部门均有自身的行政职能,但在“裁执分离”模式下,上述机关代表实施何种职能,并不清晰 。二是执行程序不规范,期限管理松散 。执行的启动时间与程序没有统一要求 。以难度最大的拆除为例,拆除前是否发出强制拆除通知书、是否向强拆房屋所在地的村民委员会、村民小组张贴公告,组织强制拆除是否制作笔录等缺乏规范化,执法程序粗糙、随意性大 。三是执行结案标准不统一 。例如,强拆完成的程度、土地恢复原状的验收标准等没有统一规范,有些违法用地占用的是耕地,但仅拆除违法建筑即作结案处理,导致部分耕地硬底化严重,土地使用效能降低 。此外,在执行的期限管理上比较松散,对拖延执行情况缺乏有效监管,超期执行现象广泛存在 。
国土资源领域行政非诉执行难的原因
造成以上问题,原因主要有三:
1.土地案件本身执行难度大 。以A市近年违法用地类型为例,11%属于村民建私房,违法用地建筑耗费家庭大量财力物力;44%属于建造厂房,且几乎都征得当地村委会同意或默许,成为村民增加收入的重要来源;其他小部分用于公益项目,如公园、篮球场等,作为村民丰富公共生活的设施 。从违法主体上,17%是土地所在的村委会、居委会或者经济联合社,甚至部分违法主体是镇政府本身 。从查处程序上,根据行政强制法的规定,国土部门作出行政处罚后,当事人有60日的复议期、6个月的诉讼期 。在上述期间,违法行为得以持续,到符合强制执行条件时,执行标的物很可能已从初始可控状态发展到违法建设既成事实 。此外,土地作为重要的生产和生活资源,牵涉利益复杂,也存在政策变化、历史遗留等问题,多重综合因素之下,国土案件的执行矛盾冲突激烈,化解难度、现场维稳要求远高于一般案件 。


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