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宏观经济智库|白重恩：特惠制度已经过时


中国的营商环境还不够完善 ， 企业在运营中会遇到各种各样的问题 。 比如 ， 几个部门同时管一件事 ， 每个部门的规则单独看没问题 ， 但是放到一起 ， 相互之间可能就有冲突 。
举个例子 ， 一个外商企业来华投资项目 ， 按照外汇管理的规定 ， 项目结束清算后 ， 它可以把投资收益转回国 ， 但是需要提供纳税证明 。 2018年之前我国有两个征税部门 ， 国税局和地税局 。
在这个情况下 ， 银行要求企业提供完整的两张纳税证明 ， 但是企业获得国税局的纳税证明 ， 需要把地税局的证明留在国税局 ， 所以企业到银行时 ， 只能提供一张证明 。
从这个案例来看 ， 每一个的要求都很合理 ， 但是放到一起 ， 就是一个不可能完成的任务 。
过去企业遇到这种完全按照规章制度解决不了的问题时 ， 可能某个政府部门或相关人员会出面协调帮助解决 ， 我们把它叫做特惠模式 。
为了让特惠模式能够成功 ， 各级政府首先要决定 ， 帮谁不帮谁 ， 如果地方政府选对了企业 ， 就能促进当地经济的发展 。
在经济发展初期 ， 我们大概知道哪些企业对经济发展比较重要 ， 但随着经济发展水平越来越高 ， 跟着别人走的阶段快要结束了 ， 再选对就变得更加困难 。 而且伴随着中国经济从高速度增长向高质量发展转变 ， 特惠制度的效能没有以前好了 。
其次 ， 在特惠模式下 ， 可能会出现一些不规范的行为 ， 而现在市场对不规范行为的容忍度更低 ， 一定程度上影响了特惠制度的运行 。
另外 ， 即便有时候政府选对了企业 ， 如果扶持力度过大 ， 往往会造成企业的过度发展 ， 形成产能过剩 。 在经济发展初期 ， 经济增长很快 ， 产能过剩问题可以很快被消化 ， 但随着经济增长速度变慢 ， 产能过剩消化起来会更加困难 。
所以需要让市场来决定 ， 哪些企业会成功 ， 哪些企业不会成功 。
如果地方政府改善营商环境的动力足够强 ， 在一定程度上 ， 地方政府之间的竞争可以促进这一模式的改善 。 但是改善营商环境不是一蹴而就的事 ， 不一定想做就能做到 ， 尤其是有一些规章制度 ， 不完全是地方政府说了算 。
制度环境要有普遍改善是一件很困难的事 ， 因为在制度环境中 ， 很多部门都会制定法律法规 ， 而且是从完成自己职责的角度去思考 ， 不一定特别全面 ， 这可能会造成部门间的制度冲突或是意见不一致 ， 甚至互相推诿的情形 ， 这时候企业就很难受 。 所以顶层设计说起来容易 ， 做起来比较难 ， 因此地方政府可以考虑设立一个专门机构来提供一站式服务 ， 帮助企业解决营商环境中遇到的问题 ， 让企业不需要和多个部门打交道 。
企业没有能力来协调不同部门之间的冲突 ， 如果企业跟多个部门协调 ， 企业处于非常弱势的地位 。 但是如果有一个部门 ， 我们赋予它比较大的权力 ， 来负责协调其它部门之间的矛盾 ， 这比企业自己去做要有利得多 。
产业政策更重要的是看实际运行的结果 。 如果产业政策是促进竞争的 ， 所有企业都能享受 ， 这种产业政策的效果可能比较好；如果产业政策只为一部分企业提供支持 ， 造成不平等的竞争 ， 这种产业政策可能效果不是很好 。
理论上为解决产能过剩的问题 ， 需要低效率的提供者退出来维持市场的供需平衡 。 然而在实践中 ， 各级政府不愿意看到自己扶持的企业是失败的 ， 所以即便过剩也会持续支持 。 所以我们在用产业政策时要特别谨慎 。
我认为 ， 当产业链涉及国家经济安全时 ， 有一些产品掌握在个别外国供应商手中 ， 形成卡脖子的现象时 ， 我们可能要实行一些产业政策 。 但是在实行的过程中 ， 要尽量地让它是普惠的 ， 不要只盯着几家企业 。
更聪明的产业政策是选一些对经济发展很重要 ， 也能帮助解决卡脖子问题的重点行业 ， 然后集中精力解决这些重点行业的营商环境问题 。


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