谁是中国高铁激进创新的发动者？( 二 )
CRH2型动车组当京津线于2008年8月1日投入运营时 ， 郑西高铁（徐州—兰州高速铁路的郑州—西安段）、武广高铁（京广高铁的武汉—广州段）和京沪高铁也已经开工建设（注：郑西高铁、武广高铁和京沪高铁的开工时间分别为2005年9月、2007年9月和2008年4月 ， 建成运营的时间分别为2010年2月、2009年12月和2011年6月） 。 尤其是2008年4月开工的京沪高铁确立了高铁技术的自主创新方针 ， 展示出新的前景 。中国工业能够建设、装备和运营高铁的早期技术绩效证明了高铁的可行性 ， 也显然鼓舞了决策层 。 于是 ， 国家于2008年10月批准的《中长期铁路网规划（2008年调整）》调高了建设指标 ， 确定到2020年全国铁路营业里程达到12万公里以上 ， 其中客运专线达到1.6万公里以上 ， 复线率和电化率分别达到50%和60%以上 。 不过 ， 即使这个规划调高了高铁建设的指标 ， 也无法看出中国已经出现以高铁替代传统铁路的想法 。这个规划规定的到2020年达到1.6万公里以上的高铁营业里程 ， 实际上是在2014年达到的 ， 而那年动车组客运量占全国铁路客运量的39%（见图1） 。 因此 ， 如果这个指标果真是按照规划在2020年才实现 ， 那么我们到今天都不能确定中国高铁是否已经走上激进创新之路 。2．“四万亿”计划是中国以高铁替代传统铁路做法的起点就在那个关头 ， 一场突如其来的“风暴”——全球金融海啸——冲击了决策层 ， 促使决策层实施了一项空前的经济刺激计划（简称“四万亿”） 。 2014年3月 ， 美国《外交政策》网站发表了一篇以“高速帝国”为题报道中国高铁的文章 ， 其中写道：“2008年11月9日——世界铁路历史上的一个转折点——中国政府宣布了一项宏大的经济刺激计划 。 如第二年所展示出来的 ， 计划资金中的最大一块被用于改善公共基础设施 。 在短短1年间 ， 对铁路项目的投资从490亿美元猛增到880亿美元 。 其计划是在接下来的3年里开通42条高铁线路 。 自从沙皇亚历山大三世建设跨西伯利亚铁路之后 ， 还没有一个中央政府实施过如此雄心勃勃的铁路项目 。 ”“四万亿”是与2008年的铁路网规划毫无关联的事件 ， 但它却为中国高铁的加速建设提供了决策层的决心和超高强度的投资 。 因此 ， 如果有人把中国高铁的成就归功于政府的长期规划 ， 那么历史的真相是：中国高铁的第一个也是迄今最大的投资和建设高潮竟然与政府的规划没有关系 。 如图2所示 ， 从2002年到2018年对铁路投资的轨迹来看 ， 最大的年度增长幅度出现在2009年（比上年增长68.3%） ， 而投资额的峰值出现在2010年（8 427亿元） 。 以高铁替代传统铁路的做法需要高强度投资 ， 因为它需要大规模建设独立于既有线路的全新线路并采用全新的装备 。 因此 ， “四万亿”计划就是中国以高铁替代传统铁路做法的起点 。
图2 全国铁路固定资产投资（2002—2019年）（单位：亿元）注：2019年数据为预估值 。数据来源：历年《铁道统计公报》和2019年中国铁路总公司工作会议 。这个事件充分说明：第一 ， 以高铁代替传统铁路的实际做法是中央决策层决定的 ， 因为如此规模的投资不是铁道部能够筹措的 ， 更何况突然扩大建设规模还要涉及征地、环保和地方政府的合作等等问题 。 因此 ， 使中国铁路走上激进创新道路的直接行动者是国家 。第二 ， 这项决策的动机在高铁之外 ， 即决策层决定扩大高铁建设规模的目的不是针对高铁本身 ， 而是针对更高层次的问题 ， 如拉动经济增长等 。 只有建设高铁可以服务于解决更高层次问题的目的时 ， 决策层才会对其投入 。 这个可以得到验证的因果关系排除掉铁道部对于发动激进创新的关键作用 ， 尽管这样做符合铁道部的意愿 。3．中国高铁建设的低潮期实际上 ， 更加说明高铁决策具有政治性质的事件是中国高铁在2011—2013年期间经历的低潮期 。2011年2月 ， 铁道部原部长刘志军和原副总工程师张曙光因涉嫌严重违纪被免去职务 ， 造成了铁路系统内部的大地震 ， 同时也触动了社会的神经：高铁建设是否存在豆腐渣工程？高铁的快速发展是不是个谎言？一瞬间 ， 高铁的成就因为刘志军的下台而蒙上了灰尘 。 “祸不单行”的是 ， 在同年7月23日 ， 甬温线发生动车组撞车事故 ， 一时舆论哗然 。在来自高层和社会舆论的巨大压力下 ， 铁道部决定高铁全面减速（如时速250公里和350公里的线路分别降速为200公里和300公里） ， 以缓解社会对高铁安全性等问题的疑虑 。 这些事件对决策层和铁道部都产生了冲击 ， 致使当年的全国铁路固定资产投资仅完成5 906亿元 ， 同比下降29.9% ， 成为铁路投资唯一没有完成计划的年份 。对于高铁负面舆论高涨的时期正值领导层换届 。 2013年3月 ， 新一届中央政府决定撤销铁道部 ， 代之以“政企分开”的国家铁路局和中国铁路总公司（以下简称中铁总） 。 此后 ， 媒体开始报道多条在建高铁项目因“钱荒”而搁置 。 由于铁道部/中铁总在高负债条件下的贷款完全依靠政府的背书 ， 所以“钱荒”恰恰说明建设高铁的投资来源取决于决策层的态度 。一个有意思的现象是 ， 在铁道部被撤而中铁总保持低调的时候 ， 只有支持了高速列车自主开发的科技部“力挺”高铁 。 一时间 ， 科技部成为高铁的“旗手” 。4．以高铁替代传统铁路已在事实上成为中国铁路建设的战略方针决策层对高铁的消极态度到2013年下半年开始发生变化 。 当年8月 ， 中铁总开始向高速列车制造企业下订单——这是2011年“7·23”事故之后的第一次 。 从2013年10月开始 ， 政府领导人甚至开始主动向外国政府推销中国高铁 。 2014年成为高铁建设恢复势头的一年——中铁总公司在年初的全路工作会议上 ， 安排的当年固定资产投资为6 300亿元 ， 但此后的实际投资额被数次调高 ， 到年底再次突破8 000亿元 。为什么高铁发展会在2014年恢复势头？答案又是在高铁之外 。第一 ， 高铁再次成为以基建投资实现宏观经济政策目标的主要载体 。 从2012年开始 ， 中国的经济增长速度连续3年下降 ， 特别是在2014年迎来每个季度都持续下降的情况 。 这种形势促使国务院提出“微刺激”“稳增长”的方针 ， 随之增加曾经被削减的基建投资 。 2014年7月初 ， 国务院总理李克强相继考察了沪昆高铁长沙南站施工现场和株洲电力机车公司 ， 公开赞扬了高铁建设和高铁技术的进步 。 高铁再次成为承载政策的主要手段之一 。第二 ， 建设高铁的经济和社会效益不断得到证明 ， 使决策层恢复了对高铁的信心 。 事实上 ， 即使在高铁建设的低潮期 ， 先期投入所产生的效果仍然展示出中国高铁的震撼前景 。 2012年12月1日 ， 哈尔滨至大连的高速铁路（哈大高铁）建成运营 ， 这是世界上第一条穿越高寒季节性冻土地区的高铁线路 ， 全长921公里 ， 设计时速350公里；同月26日 ， 全长2 240公里的京广高铁全线开通 ， 成为世界上运营里程最长的高速铁路 。 此外 ， 高铁是形成“一带一路”概念的主要依据之一 ， 说明决策层对建设高铁形成了新的战略意识 。 2015年7月17日 ， 习近平总书记在视察长客时称赞说 ， 高铁已成为中国装备制造一张亮丽的名片 ， 标志着决策层再次把高铁发展看作中国的成就 。
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