孙成昊：谁在左右特朗普政府的对外决策流程
特朗普执政近四年 ， 对外政策遭到不少诟病 。 仔细观察 ， 姑且不论其对外政策好坏与否 ， 其一贯性、连续性有目共睹 ， 无论是大国竞争还是“退出主义”都已成为“美国优先”之下“特朗普主义”的重要组成部分 。 如此个性鲜明且持之以恒的对外政策究竟由哪些人推动？特朗普在其中又扮演了何种角色？美国对外决策机制出现问题了吗？
2019年9月11日 ， 美国总统特朗普在五角大楼出席9.11事件18周年纪念仪式 。铁打营盘流水兵特朗普任内 ， 白宫幕僚团队流动性大、稳定度低 。 特朗普强调竞争性和忠诚度的管理风格导致其重要幕僚如走马灯般更换 。 美国布鲁金斯学会凯瑟琳·滕帕斯研究发现 ， 特朗普执政首年 ， 政府决策“A队（A-Team）”（除内阁部长以外的白宫高级幕僚 ， 如国家安全理事会幕僚和其他委员会高级别官员）的离职率达34% ， 第二年达31% ， 截至2020年7月15日的离职率总和更是高达88% ， 而奥巴马执政首年官员离职率仅为9% ， 第二年为15% 。一些重要岗位屡易其主 ， 比如 ， 已有四人担任过白宫办公厅主任 ， 五人担任过白宫办公厅副主任 ， 四人担任过总统国家安全事务助理 ， 七人担任过总统国家安全事务副助理（其中科茨曾与波廷杰共同担任这一职务 ， 之后科茨于2020年2月成为能源部长高级顾问） ， 三人担任过国内政策委员会主任 。 将内阁一些涉外部门也纳入视野 ， 人员流动同样频繁 。 国务卿从蒂勒森到蓬佩奥 ， 国防部长从马蒂斯到代理防长沙纳汉 ， 再到现在的埃斯珀 ， 蒂勒森还成为1945年后唯一一位被解雇的国务卿 。 离职的副部级、司局级官员更是不胜枚举 。人员变动背后是派系之争 ， 大致可分为三个阶段 。 第一阶段是“美国优先”力量与“全球主义”力量的分庭抗礼 ， 前者以前白宫首席战略师班农、白宫国家贸易和制造业政策办公室主任纳瓦罗为首 ， 后者则以前白宫国家经济委员会主任科恩为领衔 。 第二阶段是“美国优先”力量进入蛰伏期 。 在这一阶段 ， 班农出局 ， 纳瓦罗暂被打入“冷宫” ， 白宫内部出现总统国家安全事务助理麦克马斯特、国防部长马蒂斯、白宫办公厅主任凯利为首的“成人轴心” ， 试图重塑对外政策 ， 将其拉回传统轨道 。 第三阶段是“美国优先”力量回归 ， “成人轴心”出局 ， “全球主义”派在白宫彻底衰败 ， 此后博尔顿（总统国家安全事务助理）的出局、纳瓦罗的重新崛起 ， 以及以奥布莱恩为代表的“附庸派”主导国安会 ， 表明“美国优先”派彻底占领白宫决策高地 。从目前白宫内部的权力结构看 ， 国务卿蓬佩奥在对外政策上的主导权达到巅峰 。 此前的博尔顿至少能作为与其不同的声音出现在白宫里 ， 但博尔顿的继任者奥布莱恩曾是蓬佩奥的下属 ， 显然无法与之平起平坐协调对外政策 ， 只能成为蓬佩奥的“传声筒”和“复读机” 。 在大选背景下 ， 美国的对外政策基本服从于特朗普的国内政治需求 ， 追求“美国优先”和“竞选优先”成为主旋律 ， 多方辩论在白宫内部几乎销声匿迹 。 这一点在近期的对华政策上表现得淋漓尽致 ， 以蓬佩奥的国务院团队为首、总统国家安全事务副助理波廷杰为辅佐的鹰派全面主导白宫对华政策 。 蓬佩奥还将白宫其他部门负责人拉入反华联队 ， 从奥布莱恩、联邦调查局局长克里斯托弗·雷、司法部长巴尔再到蓬佩奥的四场涉华演讲全面勾勒出对华接触政策的终结 。 在蓬佩奥的鼓动下 ， 国务院发言人奥塔古斯也在不断升级对华强硬措辞 ， 推升舆论对峙 。特朗普的个人烙印美国对外决策到底谁说了算？答案似乎不言而喻 ， 当然是总统说了算 ， 但这并不代表幕僚没有施加决策影响的空间 ， 而历任总统大相径庭的执政风格和管理方式——比如里根总统抓大放小的做法 ， 多少都会给幕僚留出一定的影响决策空间 。 特朗普轻视团队建设、漠视决策机制、重视下属忠诚的执政风格则让白宫对外决策基本上沿着“特朗普主义”的主干道一路狂奔 。第一 ， 特朗普从一开始就不重视外交及安全团队建设 。 从任命新泽西州州长克里斯蒂担任过渡团队负责人 ， 到转由副总统彭斯和特朗普女婿库什纳接手 ， 特朗普的外交及安全团队组建历经波折 。 在特朗普女儿伊万卡举荐下 ， 弗林进入总统国家安全事务助理候选人队列 。 然而 ， 对弗林的背景审查发生严重纰漏 ， 暴露出特朗普及其团队对这一职位的轻视 。 在正式任命前 ， 一些媒体已经报道了弗林曾为土耳其利益游说的“劣迹” ， 但弗林并未如实报告 ， 过渡团队亦毫无察觉 。 弗林得势后立即“清洗”克里斯蒂在团队中的人员 ， 严重迟滞了团队组建速度 。 直到2016年12月中旬 ， 弗林的亲信凯洛格才被任命为国安会行政秘书 ， 可见国安会上层官员的任命十分缓慢 。 2017年2月13日 ， 就在白宫表示“特朗普总统正在评估弗林与俄罗斯官员私下交流情况”后数小时 ， 弗林即发表声明辞职 ， 总共履职不到一个月 ， 成为美国历史上任期最短的总统国家安全事务助理 。
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