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陶士贵：美国对华实施金融制裁的预判与应对策略

引子通过近年来美国对一些国家实施金融制裁的机理和效应分析判断 ， 未来美国很可能利用中美之间在经济和政治方面的摩擦 ， 在金融领域发起对中国的制裁 。 采用的方式包括延迟或减免支付对华巨额的政府债务;冻结或没收中国在美资产;提高中国企业的国际融资成本 ， 限制或取消在美融资;切断中国被制裁对象获取美元能力和使用美元渠道;通过发行新货币废除旧币 ， 使中国持有的巨额美元资产缩水 ， 进行巨额掠夺 。 为此 ， 中国应实施金融对等开放战略 ， 改革和完善外汇储备管理体制 ， 构建外汇储备安全管理框架和体系 ， 建立健全应对金融制裁的法律体系和实施机制 ， 有效防范和化解国外金融制裁风险 ， 同时推动国际货币体系改革 ， 稳步推进人民币国际化 ， 争取主动权 ， 提升中国的国际货币权力 。一、引言及文献综述2017年12月美国政府公布的首份《国家安全战略报告》 ， 明确把中国列为“战略竞争者” 。 2019年3月美国成立了专门的组织机构———“应对中国当前危险委员会(Committee on the Present Danger:China)” ， 标志着美国遏制中国崛起进入全面实施阶段 。 近年来 ， 美国对中国制造业尤其是高科技企业的制裁已上升到前所未有的高度 。 2020年5月美国商务部要求全世界所有应用美国设备或技术的公司(不论占比多少) ， 若对中国华为公司供货 ， 均须获得美国批准 。 被美国列入制裁实体名单的哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学甚至被禁用MATLAB软件 ， 这对高校正常的教学和科研活动造成影响 。 而与其他经济争端手段相比 ， 金融制裁更具精准性和高效性 ， 且对美国而言具有低成本、高收益的优势 ， 未来美国遏制中国崛起的方向有可能选择金融领域 。 2019年8月6日在中国并不符合美国“汇率操纵国”认定标准的前提下 ， 美国首次将中国列为“汇率操纵国”;2020年5月20日美国参议院一致通过了《外国公司问责法案》 ， 矛头指向在美国上市的中概股公司 。 未来美国很可能向中国金融的其他方面实施制裁 ， 对此分析和预判有着较强的理论和现实意义 。一些学者基于国外案例 ， 对经济金融制裁进行内涵界定、渠道分析与效用评估 。 霍夫鲍尔等指出 ， 金融制裁是使受制裁国承受经济压力的三种方式之一 ， 其核心在于阻碍资金流动 。 刘建伟从聪明制裁、市场机制和金融霸权三方面分析了金融制裁的逻辑基础 ， 并进一步剖析了美国金融制裁的制度体系 。 徐以升等总结了金融制裁实施方式 ， 包括冻结目标国政府在美资产、中止商业贷款等传统方式 ， 也有冻结个人或实体在美资产、限制目标国在美国资本市场上的投融资、禁止其进入国际金融市场通道等新的手段 。 陶士贵等对美国发起的针对俄罗斯、伊朗和朝鲜等国的金融制裁进行了国别案例研究 ， 试图找出制裁的一般规律及启示 。 国内外学者对美国对外金融制裁实施的研究表明 ， 较大力度的金融制裁都会对被制裁国经济产生严重打击 ， 包括海外融资阻断、国家主权信用评级下降、经常项目恶化、资本与金融项目恶化等 。基于正面应对 ， 相关学者总结出一些国家的反制措施 。 如 ， 俄罗斯对来自美欧的金融制裁制定了相应的反制裁法案 ， 冻结制裁方在俄资产 ， 以此资产建立反制裁基金 ， 作为对受制裁个人和企业的补偿 ， 同时推动跨境交易非美元结算 ， 提出创建本国独立支付系统的构想 ， 着力发展离岸金融业务 ， 将大部分外汇储备转换成黄金储备 。 为规避制裁 ， 叙利亚将大额境外资金及时转移至周边国家和国内;伊朗迅速将大笔石油资金转移至中东国家;伊拉克积极开展周边贸易和加强与中东国家的商业联系 ， 并相应地调整国内经济政策;朝鲜则寻求中俄援助 ， 采用持有现金等对策 。 学者们还从外交部门的积极应对、加快货币国际化战略、货币互换构筑同盟、做好反制准备等方面提出建议 。综上 ， 从理论方面看 ， 针对美国实施金融制裁的本质研究较少 ， 对其实施机理、传导和影响的研究尚不深入 ， 对发达国家实施金融制裁的研究还有待完善 。 从实践方面看 ， 既有文献大多集中于国别案例的研究 ， 而对中国是否会遭受美国等发达国家的金融制裁 ， 可能的制裁路径与方式、影响和应对 ， 缺乏前瞻性和系统性研究 。 而这些正是本文要探讨的重点 。二、美国可能对华实施金融制裁的原因金融制裁一般指制裁实施主体或组织通过国际清算通道进行国际支付或直接进行资产冻结、没收等方式 ， 监督和限制制裁目标 ， 且往往对与制裁目标进行金融交易的第三方金融机构连带制裁 ， 最终目的是通过金融限制措施 ， 迫使被制裁方接受制裁条件 。 与经济制裁、军事手段相比 ， 金融制裁具有精确打击、成本低、无人员伤亡等优势 ， 力度与范围更可控制 ， 且依赖于实施制裁国的金融强权优势 ， 更不容易受到被制裁国的报复性反制裁 。 即便未能达到预期目标 ， 金融制裁本身的“信号表达”功能无论对目标国、第三方 ， 还是发起国内部 ， 都具有强烈的宣示意义 ， 具体释放决心性、象征性及讨价还价三种信号 。 同时 ， 鉴于金融制裁依赖制裁发起国对国际清算通道的绝对控制力 ， 当今只有拥有金融霸权的美国才有能力对别国实施金融制裁 。 美国可能对华实施金融制裁的原因 ， 既有美国自身拥有的独特权力做支撑 ， 还有中美两国在经济金融和政治方面产生摩擦的因素 。(一)美国自身拥有独特的权力美国实施金融制裁得益于他国所不具有的独特优势 ， 主要表现在三大权力的支撑 ， 即经济与军事霸权、非对称货币权力、国际金融规则制定权 。经济与军事霸权是美国实施金融制裁的基石 。 美国长期保持世界第一大经济体的地位 ， 科技实力全球领先 ， 2019年GDP总量达21.43万亿美元 ， 人均GDP为6.5万美元;美国拥有全世界整体实力最强大的军队 ， 尽管美国政府债务已达23万亿美元 ， 但其军费约占全世界总军费开支的43% ， 位列世界第一 。 因此 ， 强大的经济与军事力量支撑其实施制裁 。非对称性货币权力是美国实施金融制裁的关键 。 货币权力是一国操纵国际货币关系影响其他国家的行为或偏好的强制力 ， 而且基于非对称的货币权力 ， 拥有货币霸权的国家可进行货币操控、货币依赖和体系破坏以实现自身利益 ， 即通过干扰他国货币稳定、影响其他国家政治与安全政策、威胁与主导国际货币体系以达到政治经济目的 。 货币权力的经济影响表现为货币主权的转移、金融调控权的转移、财富的转移、国际收支调节成本的转移四个方面 。 美国就是拥有非对称性货币权力的国家 ， 美元在国际支付结算中占比超过四成 ， 在国际储备货币中占比超过六成 ， 处于绝对霸主地位 。 而为200多个国家和地区的11 000多家银行、证券机构、企业与客户提供交易服务的环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)及完成全球大部分美元跨境支付的美元大额清算系统(CHIPS)实质上均由美国掌控 ， 其可根据制裁目标国代码的所有信息 ， 追溯每一笔款项的来往 ， 实施制裁 。 进一步地 ， 2020年2月末中国外汇储备余额为31 067亿美元 ， 仅持有的美国国债就有1.1万亿美元 ， 若从货币权力视角衡量 ， 巨额的海外资产是美国而不是中国的相对权力 ， 因为中国持有的巨额美元债券使美国对中国的支配能力上升而不是下降了 。国际金融规则制定权是美国实施金融制裁的重要抓手 。 由美国掌控的布雷顿森林体系奠定了美元的国际货币地位 ， 1971年美元与黄金脱钩反而使美元脱离了黄金的羁绊 。 正如萨缪尔·亨廷顿在其著作《文明的冲突与世界秩序的重建》中 ， 明确列举了西方文明控制世界的14个战略要点 ， 其中“控制国际银行体系”“控制全球硬通货”“掌握国际资本市场”分别被列为第一点、第二点和第五点 。 美国20世纪80年代在主要国际金融机构中的投票权 ， 如国际货币基金组织、世界银行、国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、美洲国家间开发银行、亚洲开发银行中所占投票比例分别为16.8%、25.0%、19.4%、18.4%、27.6%、34.5%、13.9% ， 而依据国际货币基金组织的规定 ， 重大事项须获85%以上的投票权通过 ， 这意味着美国有一票否决重大事项的权力 。 正如2008年美国次贷危机后一些国家提议将国际货币基金组织发行的特别提款权(SDR)发展成为超国家主权货币 ， 遭到美国的强烈反对后 ， 只能不了了之 。 在联合国安理会对主权国家实施经济金融制裁并无明确约束的情况下 ， 美国有关经济金融制裁的法律甚至凌驾于国际法之上 ， 对全球具有一定约束力 。 如 ， 美国颁布的《反海外腐败法》一出台便自带域外管辖权 ， 即无论在哪里发生的案件 ， 只要涉事企业或其旗下任一分支机构与美国产生某种联系 ， 如用美元交易、使用在美国有服务器的电子邮箱等 ， 美国司法部门即可对其展开调查或实施制裁 。(二)中美之间的摩擦近年来 ， 中美之间在经济金融和政治方面摩擦不断 ， 为美国对华实施金融制裁提供了借口 。在经济金融方面 ， 自我国提出“一带一路”倡议和发起建立亚洲基础设施投资银行以来 ， 美国认为此举打破了原有的美元循环体系 ， 对华制裁的意愿加强 。 同时 ， 央行的外汇储备大多用于购买美国国债及其他债券 ， 而美国得到这些低成本资金 ， 又可再投资到中国及其他国家 ， 形成美元国际流动循环 ， 有力支撑了美国“双赤字”(经常项目赤字和财政赤字)及其霸权红利 。 中国科学院国家健康研究组2013年发布的《国家健康报告》揭示 ， 美国通过铸币税收益、国际通货膨胀税收益、债务收益、不公平贸易收益等10个渠道获取霸权红利 ， 52.38%的GDP通过霸权获得 ， 而中国损失的霸权红利占GDP的比重达51.45%;美国人均占有霸权红利达23 836.7美元 ， 而中国人均损失霸权红利达2739.7美元 ， 相当于中国年人均可支配收入的1.2倍 。在政治方面 ， 台湾是中国固有的、不可分割的一部分 ， 但美国长期以来一直将台湾作为其“永不沉没的航空母舰” ， 近年来更是变本加厉 ， 大打台湾牌 ， 如美国《国防授权法》规定包括助理国防部长在内的高级将领可以往来台湾;《台湾旅行法》规定包括美台双方最高领导人在内的高官可以互访;《台湾保证法》规定美国售台武器将常态化 ， 美台可举行联合军演;《2019台北法案》已获美国两院通过 。 可以预见 ， 台海问题将成为未来中美冲突的集中爆发点 。 参照美国的一贯做法 ， 其很可能采取先发制人的策略 ， 对中国从国家层面和在美企业、个人两个层面实施金融制裁 ， 从而削弱中国的经济金融实力 ， 达到扼制中国崛起和复兴的目的 。陶士贵：美国对华实施金融制裁的预判与应对策略


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