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陶士贵：美国对华实施金融制裁的预判与应对策略( 二 )


三、美国作为制裁发起国针对目标国金融制裁的特点通过美国近年来对伊拉克、伊朗、利比亚、俄罗斯、朝鲜等国实施金融制裁的手法和效果等进行案例分析 ， 可归纳总结出其金融制裁的一般做法 。(一)以相关法律做保障美国实施金融制裁的法律依据 ， 可分为三个层次:一是授权性法律 ， 包括《国际紧急经济权力法》和《国际紧急状态法》;二是引致性法律 ， 包括《爱国者法案》《国防授权法》及国会针对具体国家和行为的制裁法案;三是专门性条例 ， 美国总统有自由裁量权 ， 可依据相关法律 ， 对有关个人、组织、实体或某一国家实行包括资产冻结的经济金融制裁 。 由美国财政部金融情报办公室(TFI)、美国财政部外国资产管理办公室(OFAC)、美国国务院经济制裁政策与实施办公室(SPI)等机构组织金融制裁的实施 。 另外 ， 美国地方政府自20世纪80年代开始进行对外金融制裁 ， 加上特殊利益群体的介入 ， 使金融制裁立法趋于多元化和立体化 ， 不确定性因素增加 。(二)金融制裁的形式多样且严厉金融制裁是美国对外经济制裁的组成部分 ， 但又是最严厉的制裁形式 ， 主要表现为:冻结资产、禁止金融交易、冻结或取消国家间或国际机构融资、实施第三方制裁、没收资产等 。(三)更多地实施聪明制裁美国在推翻利比亚卡扎菲政府时 ， 以北约之名 ， 在空中军事打击的同时 ， 冻结了利比亚政府和卡扎菲个人的海外资产 ， 并资助反政府武装;还让反政府武装在其势力范围内开设商业银行 ， 将其占领的石油天然气卖给欧美国家 ， 欧美国家再将美元打到反政府武装的账户上 。 实际上 ， 是挥霍利比亚的资金进行“内战” ， 资金越多 ， 打击越大 ， 而美欧则渔翁得利 。 美欧等国对俄罗斯进行经济金融制裁时 ， 除采取冻结资产等措施外 ， 还极力打压国际市场上的石油价格 ， 让主要以石油、天然气等资源出口为主要经济来源的俄罗斯雪上加霜 ， 影响极大 。 而对朝鲜则通过联合国安理会决议的形式 ， 进行全面的经济金融制裁 。 美国发起的金融制裁变得越来越“聪明” ， 实施所谓“精准打击” ， 在最大化经济金融制裁力度和影响力的同时 ， 避免军事人员的伤亡 ， 从而既大大节约了制裁成本 ， 又避免了国际舆论的指责 。(四)实施联合制裁近年来 ， 美国在发起经济金融制裁时 ， 多联合欧盟、日本等经济体 ， 实行联合制裁 ， 这从近年来美国发起的对伊朗、伊拉克、利比亚、叙利亚、俄罗斯、朝鲜等国的制裁中可见一斑 。四、美国对华可能实施的金融制裁方式正如前文总结的美国对外实施金融制裁的一般手法 ， 美国对华金融制裁不能排除会从以下几方面下手 ， 而且很可能联合其盟友共同实施 。(一)延迟或减免支付对华巨额政府债务这实际上是国家风险中一种较为严重的赖账行为 ， 然而美国认为理论上其不存在赖账 ， 因为美元是国际货币 ， 只要印钞就可满足其对外支付 ， 但过度滥发货币也会损害美国本身和民众的经济利益 。 从历史维度观察 ， 布雷顿森林体系崩溃及黄金非货币化 ， 就是美国最大的一次违约和赖账 ， 因不能按原有的协议履行其向国际货币基金组织成员国央行做出的以1盎司黄金兑换35美元的价格双向无条件自由兑换的承诺 ， 也难以保证各国的国际清偿力 。 即使到了21世纪20年代 ， 竟然仍然欲对作为全球第二大经济体的中国公然赖账 。 美国目前的政府债务已达24万亿美元 ， 未来还可能继续增加 ， 同时全球新冠肺炎疫情蔓延 ， 资本市场大幅动荡 ， 经济不稳定性因素急剧增加 ， 危机的风险加大 ， 不能排除美国寻找借口对其所欠巨额债务予以抵赖 。(二)冻结或没收中国在美资产在敌对或局部战争状态 ， 冻结或没收对手在美资产 ， 对美国而言是一本万利之事 ， 但对对手而言可能就是致命的 。 历史上 ， 美国早就对华采取过这一制裁措施 。 在中国进行抗美援朝后 ， 美国时任总统杜鲁门宣布进入国民警戒状态 ， 冻结美国辖内中国的所有资产 ， 大约8.05亿美元 ， 一直到中美两国建交后 ， 才于1979年5月11日解冻 。 美国的这一金融制裁持续了将近30年 ， 可以说是美国历史上持续时间最长且最为严厉的对其他国家的全面金融制裁 。 时至今日 ， 中国的外汇储备全球第一 ， 至2020年2月末中国外汇储备规模已达3.1万亿美元 ， 至2018年末中国对外投资存量达1.98万亿美元 ， 而不管是外汇储备还是对外投资 ， 绝大多数是以美元保有的 ， 风险暴露敞口巨大 。 若美国在某一时点 ， 借口维护国家利益 ， 冻结或没收中国在美资产 ， 打击的力度与过去相比不可同日而语 。 更需要警惕的是 ， 美国很可能实施突然袭击 ， 在中国毫无准备的情况下提前对中国的海外资产予以冻结或没收 。(三)降低中国的主权信用评级 ， 提高中国企业的国际融资成本 ， 限制或取消在美融资彼得森国际经济研究所经济制裁研究小组的研究表明 ， 在美国作为制裁国的140个案例中 ， 有80%的案例单独使用了融资方面制裁 ， 而非与贸易制裁相结合 。 如 ， 2012年1月美国宣布对与伊朗进行能源业务的外国公司之一的中国大型国企珠海振戎公司予以制裁 ， 受此影响珠海振戎公司将不能获得美国出口许可及美国进出口银行的信贷支持 ， 也不能向美国的金融机构借贷超过1000万美元 。 正像对待伊朗的做法 ， 一旦中美出现较大冲突 ， 美国很可能联合其盟友、胁迫第三方或国际金融机构对中国的指定企业、个人、银行或某些行业限制国际融资 ， 甚至大幅切断与中国的资本流动 ， 达到恶化投资环境 ， 提高融资成本 ， 进而切断中国被制裁对象的国际资金供应 ， 扰乱金融秩序 ， 削弱对抗力量的目的 。(四)切断中国被制裁对象获取美元能力和使用美元渠道SWIFT或CHIPS可以说是金融“核弹” ， 一旦美国关闭这一货币清算通道 ， 中国将难以通过美元进行国际结算、国际投资和国际金融交易 ， 这将给中国带来较大冲击 。 2012年7月31日 ， 美国财政部宣布因向伊朗银行提供关键金融服务而对中国昆仑银行实施制裁 ， 美国政府要求金融机构不得在美国为昆仑银行开设代理行或可被第三方直接用以自行交易的代理银行账户 ， 开设昆仑银行账户的金融机构须于10日内将其关闭 。 美国关闭昆仑银行的美元结算通道 ， 意味着国内企业进出伊朗的唯一资金结算通道丧失美元结算资格 ， 只能用欧元和人民币结算 。 而对伊朗而言 ， 在2012年3月由美国主导的SWIFT宣布终止对其银行提供结算服务的当月 ， 石油出口下降大约14% ， 杀伤力巨大 。 根据美国一贯的霸权做法 ， 其很可能寻找借口 ， 采取对中国在美的高科技企业、金融机构关闭美元结算渠道的制裁措施 ， 打压中国的高科技行业 ， 由此带来的冲击可能比资产冻结或罚款还要深远 。(五)极端情况下美国通过自贸区建设创立新的货币体系 ， 进而大幅稀释国外债务负担货币权力是一国极其重要的一种主权 ， 货币的发行、替换、制度变更均属一国的币权 。 美国“双赤字”(贸易赤字和财政赤字)的经济结构和日益增多的政府债务负担 ， 越来越成为套在美元身上的“绞索” ， 美国会千方百计寻求解套 。 1999年1月1日作为全球超国家主权单一区域货币的欧元诞生 ， 也为以美国主导的美洲以自由贸易区形式设立单一货币区提供了样板 。 2010年美国曾计划实行北美货币———亚梅洛(Amero) ， 地区包括加拿大、墨西哥和美国 。 假若美国发行新货币按一定比例兑换旧货币 ， 则对持有美元资产最多的中国打击最大 ， 美元资产将可能成倍缩水 。


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