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陶士贵：美国对华实施金融制裁的预判与应对策略( 三 )

陶士贵：美国对华实施金融制裁的预判与应对策略
五、中国的应对之策随着美国将金融制裁作为最重要的经济外交手段 ， 在将中国列入其重要的战略竞争对手的情况下 ， 未来很可能对中国施以金融制裁 。 中国必须未雨绸缪 ， 特别是要改革完善金融体制机制 ， 制定有效的应对策略 。(一)实施金融对等开放战略 ， 将对外开放与风险防控有机统一当前 ， 中国金融业在控股比例、业务范围等方面对外全面开放 ， 是对世界贸易组织(WTO)1997年12月达成的“金融服务贸易协议”中关于“允许外国资本在投资项目中持有的比例超过50%”等规定的履行 ， 表明了中国的大国担当和国际作为 。 但也要看到 ， 国际上很少有经济体包括西方发达国家履行这一协议 。 在美国未来可能对华实施金融制裁的情况下 ， 中国应适时调整相关政策 ， 在金融实力相对弱于美欧发达国家的情况下 ， 对外资金融机构实施对等开放战略 ， 要求其他国家对中国同等开放金融市场 ， 以实现各方互利共赢的发展目标 ， 也是各成员国落实WTO金融服务贸易协议的应有之义 。 一方面 ， 应根据中国金融发展的阶段和实际需求 ， 有序核准外资金融机构来华设立分支机构;另一方面 ， 加强对在华外资金融机构和外资企业的监管 ， 对违反相关法律法规或内外勾结、危害金融稳定的行为 ， 给予严厉的制裁和处罚 ， 充分利用好手中的筹码———“币质” ， 积极应对金融制裁 。(二)改革外汇储备管理体制 ， 坚持外汇储备管理安全性、流动性和收益性的统一当前 ， 中国人民银行拥有黄金、外汇储备所有权和经营管理权的双重权力 ， 不利于两权分离 ， 也不利于风险的防范和化解 。 为此 ， 须尽快改革现行外汇储备管理体制 。 可借鉴美国、欧元区、英国等主要经济体双层储备管理的做法 ， 一方面 ， 将一部分长期放置于央行账户的中央财政资金用于购买外汇储备 ， 将人民币资产转化为外汇资产 ， 当然这部分资产所有权归财政部所有;另一方面 ， 可借鉴成立国家主权财富基金———中国投资公司的做法 ， 由财政部发行相应的人民币特别国债 ， 用以置换剩余的外汇储备资产 ， 这部分人民币特别国债由中央银行认购 。 后一种做法实际上优化了央行资产负债表 ， 改变过去将外汇储备资产作为人民币发行的基础 ， 而转向大量持有政府债券 ， 既增强了央行货币政策的独立性和自主性 ， 也有利于央行公开市场业务操作的开展 。 财政部所拥有的外汇储备投向建议分成三大块:80%委托中国人民银行进行日常的经营管理;10%用于建立更多的国家主权财富基金 ， 分散投资;10%委托给关系密切的国家或地区 ， 建立外汇资产信托管理机制 ， 即委托国际其他机构经营 ， 而不放在官方储备账户中 ， 防止在极端情况下被其他国家冻结或没收 。 这样 ， 外汇储备的经营权与管理权适当分离 ， 激励约束机制得以建立 。改革外汇储备的生成机制 ， 大力推进“藏汇于民”“藏汇于企” 。 完善银行的意愿结售汇制度 ， 将一部分官方资产转化为民间资产 ， 减轻官方储备过多持有的压力 ， 防止受到国外的制裁或攻击 。 这一政策的调整 ， 并不影响一国的国际清偿力 ， 反而拓宽了外汇储备的功能和作用 ， 将现有巨额外汇资产由货币储备部分转化为战略物资储备、人才储备或能力储备 。 同时 ， 通过国有大型金融机构将部分外汇储备按市场化原则及条件科学安排和合理运用 ， 提高外汇储备的使用效益 。(三)从战略高度构建切实可行的外汇储备安全管理框架结合我国巨额外汇储备实际 ， 借鉴国外经验做法 ， 适时出台外汇资产管理法 ， 对外汇储备资产使用的原则框架、使用决策程序、投资方向和数额、收益分配等从法律层面进行相应的约束和规范 ， 把境外资产保全作为处置危机的重要考虑因素 。 同时 ， 建立健全中国外汇储备安全评估与预警指标体系 。 鉴于美元在中国外汇储备中所占比重最高 ， 有必要有针对性地选取美国的经济指标 ， 综合利用国内外统计数据和公开信息 ， 对美国债务负担变化、经济政治政策调整等对中国外汇储备产生重要影响的因素进行综合分析和客观评价 ， 并在此基础上建立适用于中国外汇储备安全管理的评估与预警指标体系 ， 及时进行动态风险监测和防控 。(四)构建外汇储备危机防范与反制机制 ， 有效应对国外金融制裁强化外汇储备应急预案和管理 ， 严密提防美国等国际主要储备货币发行国冻结或没收中国巨额外汇储备 。 为此 ， 要站在国家安全的战略高度 ， 及早摸清、掌握和把控对方的图谋 ， 在各类纠纷和冲突中争取积极主动 ， 防患于未然 。 为减少所持外汇储备资产对美元的过度依赖 ， 要减持美元资产比重 ， 并择机增持黄金等其他资产 ， 而在调整多元化币种结构的过程中须审慎选择 ， 同时将一部分留存在美国等海外的黄金储备运回国内保管 ， 以确保国家海外资产安全 。 借鉴美国的经验 ， 建立健全我国金融制裁的法律体系和机构体系 ， 考虑通过立法授权国务院主管机关 ， 适时冻结或没收在华存量外资资产 ， 将其作为应对敌对国冻结或没收我国外汇资产的一种“反制措施” ， 并建立制裁实体名单制 ， 以起到威慑和对等制裁的效果 。(五)我国海外机构要加强合规经营管理 ， 防止遭受金融制裁尽管美国发布的相关经济金融制裁的法律法规大多带有长臂管辖权 ， 甚至凌驾于国际法之上 ， 但在无力改变这一现状的情况下 ， 中国的海外机构不管是企业还是金融机构 ， 都要熟悉和遵守东道国的法律法规 ， 进行合规经营 ， 防止被直接制裁和“第三方制裁” 。 如 ， 美国通过其财政部下属的外国资产管理办公室(OFAC) ， 公布并动态调整被制裁名单 ， 称为“特别指令国民名单”(SDNs) ， 且不受联合国安理会反恐委员会拟定名单的限制 ， 多达上万条 。 除名单上的个人和组织受到严厉的金融制裁外 ， 美国对与被制裁对象进行金融活动的第三方金融机构也进行金融制裁 。 这要求在美中国企业和金融机构除自身合规经营和加强日常业务的风险管理外 ， 还要特别重视金融制裁风险 ， 密切关注SDNs的变化 ， 不与名单上的个人、企业或组织开展直接或间接的业务活动 ， 不给制裁方找到制裁的借口 。(六)推动国际货币体系改革 ， 削弱美元霸权国际金融制裁大多由美国发起并实施 ， 这与联合国安理会及国际货币基金组织等国际金融机构的职能和作用未得到充分发挥有很大关系 ， 而国际组织的协调约束机制缺失反而强化了美国制裁手段的滥用;美国通过制裁坐享红利 ， 更不愿受国际组织的约束 ， 进而更加弱化了国际组织的作用 ， 这也是美国频频退出国际组织的重要原因 。 为此 ， 要推动国际货币体系改革:一是在原有的框架内进行改革 ， 这需要更多的经济体共同推动规则的变革 ， 形成多元的货币体系 ， 让更多的经济体受益 ， 增强体系的向心力和应有的职能作用;二是构建新的货币体系 ， 打破二十世纪四五十年代建立的不公平国际规则 ， 如中国主导的亚投行的建立 ， 就是新时期代表大多数经济体的利益而创建的新的国际金融机构的尝试 ， 受到世界上大多数国家的支持 。 同时 ， 中国应与更多国家建立货币互换协议 ， 进一步促进与相关国家间的相互结算与金融互动 ， 加强相互间的协同与合作 ， 共同建设金融命运共同体 。(七)大力推进人民币国际化 ， 掌握国际金融市场主动权逐步推动人民币成为国际计价结算货币、国际投资交易货币和国际储备货币 ， 这是提升我国在国际金融市场话语权、防范国外金融制裁的关键 。 当前 ， 人民币国际化既面临良好的机遇 ， 也面临诸多挑战 ， 需客观看待、冷静分析、稳妥推进 。 从国际层面看 ， 国际货币体系已暴露出的危机频发、国际收支严重失衡、汇率失调等一系列问题 ， 使改革现有以美元为主导的国际货币体系、消除美元“货币陷阱”的呼声日渐高涨 。 目前 ， 欧洲多国已经或正在寻求使用除美元以外的其他货币进行交易和结算 ， 美元的独大地位受到一定程度的挑战 ， 而这种挑战将进一步增多 。 从国内层面看 ， 作为全球第二大经济体 ， 国际储备全球第一 ， 人民币汇率相对稳定 ， 我国多年的持续稳健经济增长积累了支撑人民币国际化的相应实力 。 人民币逐步成为区域普遍可接受的货币 。 为此 ， 在推进人民币国际化进程中 ， 必须遵循“既不失时机 ， 又积极稳妥”的原则 ， 扩大人民币跨境交易、结算和货币互换范围 ， 进一步完善人民币跨境交易系统(CIPS) ， 通过“一带一路”、亚投行、丝路基金等建设 ， 加大人民币在国际大宗商品如石油、天然气、铁矿石交易中的使用和流通 ， 争取更多的主动权 ， 主动应对国外的金融制裁和金融攻击 。黄日涵副教授 2020-08-17 16:43:55作者：陶士贵 ， 南京师范大学商学院教授来源：《经济纵横》2020年第8期；一带一路百人论坛


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