赋税最轻的清朝，民众却被盘剥得叫苦连天( 二 )
《维正之供》周健/著北京师范大学出版社2019年12月循着这一思路 ， 我们或许也可以对晚清的现代转型有一个新的认识：中央权力之所以下到地方督抚手中 ， 原因之一是地方在社会动员、制度变革等方面 ， 比朝廷的应对更及时、更灵活 ， 也更有办法开拓潜在的新财源 ， 由此能更好地应对挑战 。 近代的厘金等一系列新税种和财政变革 ， 大多起于地方 ， 为地方督抚坐大奠定了财政基础 。 正因为中央与地方之间财权、职能不明 ， 并不存在“国家之事”与“地方之事”的区别 ， 因而原先朝廷有权征用任何地方收入 ， 但局势变化时 ， 地方督抚也可以反过来暗中侵蚀中央权力——乍看情形大变 ， 症结却仍是双方权责边界模糊 。在帝制时代 ， 君主无须任何理由来为自己分配资源的做法辩护 ， 因为他的决定即是天意 。 这也意味着地方各级缺乏正当理由来为自己争取利益 ， 因为理论上它们都不应抗拒这一决定；然而它们毕竟又有自己的利益需要维护 。 由于“利益”是不能公开活动的 ， 也没有正式渠道可以为自己争取 ， 理论上不应存有“私心” ， 因而上级也不会付出激励成本以促成个人利益与组织目标一致 ， 最终反而使得这些博弈更隐蔽化 ， 建立盘根错节的非正式机制来保护法外的既得利益 。 这实际上鼓励了在现实运作中 ， 采取种种“弱者的武器” ， 钻空子、能闹事、傍权势 ， 因为不如此就无法维护自己利益 。 就像清代漕粮负担 ， 大多落在那些既无权势、又不“滋事”的“安分小民”头上 ， 所谓“收漕一事 ， 原属欺善怕恶” 。这些现象 ， 都表明当时的中国仍非一个现代国家 ， 其分配、交税所依据的与其说是普遍意义的法律秩序 ， 倒不如说是根据不同层级之间复杂的权力博弈 。 《法国对突尼斯保护权的起源》一书中说 ， 19世纪时的突尼斯在向内陆部落征税时 ， “越是小的部落越要定期纳税 ， 而大的部落则要政府每年同它们讨价还价甚至动武 ， 才征收到实物或现金” ， 这反映的是双方权力的对比：“直接税的征收反映了一种封建制度 ， 人民不是按照假定的或真实的收入来纳税 ， 而是相反 ， 根据他们的势力或对抗的能力来决定 。 ”在这一意义上 ， 晚清督抚控制下的“省级财政”的形成 ， 折射出的是中央-地方权力关系的消长 。现代化的后坐力对于清代田赋制度的演变 ， 本书已梳理得相当清晰 ， 然而 ， 在其书写中也隐藏着一个不时可见的倾向 ， 那就是从现代化转型的视角出发 ， 看到传统田赋制度不足以应对现代挑战的种种弊端 。 毫无疑问 ， 这些都是无可回避的事实 ， 何况这种“从后向前看”的视角 ， 也几乎是这一领域普遍存在的 。 但这未能回答一个问题：既然这项制度有这么多显而易见的弊端 ， 当初为何要如此设计？设计出来之后 ， 又为何迟迟不改革 ， 还居然能延续了如此之久？当然 ， 这其中的问题之一 ， 是传统政治体制下组织制度巨大的惰性 ， 每次都是应付了事 ， 求一时之安稳 ， 若非被逼到最后没有办法 ， 是不会痛下决心改革的 。 然而 ， 问题并不仅仅如此简单 ， 因为这一被痛斥为僵化、刻板、一成不变的静态制度设计 ， 当初的目的正是为了旨在阻止后人做出变更 ， “永不加赋”四字被奉为清朝祖制 ， 所谓“万世不易之法” 。 “轻徭薄赋”在中国也一向广受赞誉 ， 各级官绅无不竭力争取减轻、至少是不增加田赋 ， 以宽民力 。 所谓“仁政” ， 本身就要留有余地 ， 不能太过严苛 ， 因而清代地方官但凡在意民心官声者 ， 无不反对清查田亩 。这种制度设计的出发点 ， 并不是一个现代社会中财税制度的效率与专业化 ， 着意的是社会的长治久安和民心顺服 ， 是“仁政”而非“财利” 。 正如周健在书中也明白指出的 ， 传统中国社会的语境下 ， 完纳田赋是基于王朝国家对编户齐民的人身支配；而现代财政学定义的“税收” ， 其实是一个近代西方的概念 ， 指在严格的公法规范下 ， 纳税人同意并自愿上缴的收入 。 从这一点来说 ， 以“财政”的观点来看待田赋制度 ， 是注定会觉得它问题丛生的 。 因为田赋、漕运对传统中国的王朝国家来说 ， 并不是纯粹的经济制度 ， 而是集政治、经济、社会、权力支配等诸多考虑于一身的综合安排 ， 像社会安定这样的目的 ， 甚至远比国家获得稳健的财政保障更为重要 。 漕运虽然积弊丛生 ， 但罢停漕运却会造成大批水手、船工无以为生 ， 仅此一端就足以阻碍变革 。生活在这一社会中的广大农民普遍对国家抱有一种伦理期待 。 詹姆斯·斯科特在《农民的道义经济学》中曾说：“农民诞生于社会和文化之中 。 这个社会和文化给予他道德价值的源泉、一组具体的社会关系、一种对他人行为的期待模式以及这一文化中其他人过去如何实现自我目标的认识 。 ”在这样的生活中 ， 人们所期望的是一个对他们的处境予以深切关怀的仁慈家长 ， 但财政制度的现代化 ， 却意味着一个非人格化的国家机器对之采取日益无动于衷的态度 。 在不断的变动中 ， 不仅长期稳定的社会关系碎片化了 ， 原先的伦理期望也落空了 。最重要的是 ， 当这样一种国家权力转向扩张性财政而又缺乏权力限制 ， 其结果是催生了一种与民争利的掠夺型政治权力 。 如果说原先的“仁政”和“祖制”还能制约各级制度的汲取能力 ， 那么晚清随着新政事业的推进 ， 各省普遍开征新的附加税名目 ， 造成近代各种恶性膨胀的苛捐杂税 ， 让百姓陷入苦不堪言的境地 。 如果仅从现代化视角出发 ， 欢呼晚清财政改革的转型奠定了新基础 ， 那就不免遮蔽了另一个面向：正是在这样的现代财政汲取之下 ， 民众更加无力逃脱不受限制的掠夺 ， 而原先的“仁政”至少还要求施政者自我限制权力扩张的冲动 。在晚清剧烈的社会变动下 ， 政治伦理、财政收支、管理模式都面临全面改造 ， 从反动态、反扩张的财政结构转向动态、扩张的结构 ， 这实际上意味着中国从一个静态社会转向动态社会 。 这让中国近代的施政者陷入一个始终无法解决的两难境地：如果不变更现有财政结构 ， 将越来越难以敷衍局面 ， 只能积弊日深；但如果强化财政汲取的效率 ， 又势必违背民众的伦理期待 。 最终当然形势比人强 ， 近代中国在不缩小国家权力范围的情况下 ， 大大强化了执行效率 ， 这在很大程度上造成了一部分民众对国家权力的失望与疏离 。 正如黑格尔所言：“当一个社会秩序没有实现它自身的伦理原则时 ， 就等于那些原则的自我灭亡 。 ”这里的症结在于 ， 中国近代的财政结构在变革时 ， 虽然伴随着“效率”的提升 ， 但却并不以“赋权”作为交换 。 本来一个国家的财税制度在现代化过程中 ， 应以纳税人作为主体 ， 推动国家各项制度的变革 ， 但在中国 ， “纳税人”仍是国家管理的客体与对象 ， 其结果是国家的财政结构得到优化 ， 而民众却既未得到“仁政” ， 也未得到“权利” 。 这可能是一种中国特有的矛盾现象：在这个国家迈向现代化的过程中 ， 一方面是原有的赋税制度设计不允许任何变更 ， 结果只能另起炉灶；另一方面 ， 它看似激进的变革 ， 却又在很大程度上延续了原有的结构特征 ， “财政”与“仁政”之间的张力与纠结 ， 并未就此终结 。
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