赋税最轻的清朝，民众却被盘剥得叫苦连天
作者=维舟来源=2019年12月《经济观察报·书评》晚清重臣李鸿章晚年曾有一番著名的感慨 ， 自嘲“办了一辈子的事” ， 却从未能“实在放手办理” ， 大抵只是事急时想办法暂图敷衍一时 ， “如一间破屋 ， 由裱糊匠东补西贴”而已 。 只不过这在局势尚无太大挑战时 ， “即有小小风雨 ， 打成几个窟窿 ， 随时补葺 ， 亦可支吾应付” ， 但在面临“三千年未有之变局”时 ， 终究左支右绌 ， 无法有效应对——因为说到底 ， 这需要中国完成脱胎换骨的现代化转型 。虽然这说的原本是政事 ， 但借以描述清代的国家财政制度 ， 同样可谓丝丝入扣 。 像所有农业社会的王朝一样 ， 清政府的最主要收入来源是田赋 ， 也因其重要性而被称为“维正之供”；但问题在于 ， 这是一种固定的土地税 ， 无法因应社会变迁和重大挑战 ， 其结果是人们在现实中不得不采用各种变通的法子来勉强敷衍 。 尤其到了晚清军兴和洋务运动 ， 各项现代化事业都急需资金 ， 而中央却无法通过加增田赋正项来筹款 ， 在倒逼改革的形势之下又无力因应 ， 这一传统制度也就此走到了尽头 。 可以说 ， 清代田赋制度的兴衰本身就是中国现代转型的最好缩影 ， 折射出这个农业文明社会中的各种问题 ， 也最典型地体现出其转型之难 。裱糊匠困境作为一项制度 ， 田赋最突出的特征是其静态的制度设计 。 因为田赋征收的标准是根据地亩 ， 与户口、收益并无直接关系 。 举例说 ， 张三家有两亩田地 ， 税额就根据其土地大小肥瘠折算 ， 至于他投入肥料、人力 ， 又或旱涝 ， 最终造成每年收成起伏 ， 税额都固定不变 ， 也不会因为他子孙添丁而多缴田赋 ， 此即康熙时确定的“滋生人丁 ， 永不加赋”的“仁政” 。不难看出 ， 这一制度如欲成立 ， 前提是社会变动极小 ， 因为除了新开垦土地 ， 否则在理论上田赋的额度是无法增加的；矛盾的是 ， 它本身所提供的制度激励 ， 又加剧了这一困境 ， 因为既然添子添孙不会导致“加赋” ， 那么人口增长也就自然随之而来 ， 连穷山深谷也被开辟略尽 ， 要增加田赋正项更难上加难 。 这在平日尚可 ， 但遇到大灾、战乱等重大变故时 ， 就不免穷于应付 。 然而 ， 最棘手的还是那种渐进、累积的变迁：人口增加/流动、农业产量提高、物价波动、土地买卖都会不同程度上影响社会生活 ， 然而此种税制却无法对此作出相应调整 。日本学者岩井茂树曾以“原额主义”来概括明清时代财政结构的特征：由于僵硬而固定的正额财政收入无法弹性、动态地回应社会变动与经济扩张的需要 ， 当社会发展、国家机构职能扩大时 ， 新增的财政需求就必然被迫在正额之外另谋出路 。 其结果是导致一种双重的现象：一方面是几乎一成不变的田赋正收 ， 另一面则是具有很强弹性的额外财政 。 这种制度安排的命门就是对重大变故缺乏准备 ， 所谓“事急从权” ， 有事时所能赖以敷衍过去的 ， 就只有一系列的权宜之计 。简言之 ， 这种僵化的财政制度日益落后于现实状况 ， 势必造成一种“裱糊匠困境”：一个官员既要完成上级的任务 ， 明面上的正式制度不足应对却又不准变更调整 ， 那他就不得不东贴西补 ， 通过亏空、挪移、浮征等各种复杂的非正式经费体系来保障基本的运作 。 王业键断言：“地方政府所需经费的80%或90%不得不依靠各种附加税去获得 。 ”按黄仁宇的说法 ， 这意味着现实运作中出现两个“不可调和的极端：原则上不折不扣地遵从严格的秩序 ， 而事实上却是越来越多的对该原则的侵犯” 。可以想见 ， 由于历史变迁的累进效应 ， 越到后面 ， 早先定下的规矩就越难执行 ， 就好像小时候合身的衣服 ， 随着身形长大就越来越捉襟见肘 。 或许也因此 ， 此前王业键的名著《清代田赋刍论》所讨论的时段是1750-1911年间 ， 因为正是从乾隆中期开始 ， 这一问题变得严重起来 。 周健这本《维正之供》所讨论的时段近似 ， 稍稍提早到雍正中期的1730年 ， 恐怕正是因为此时摊丁入亩、耗羡归公 ， 使原本非正规的经费合法化了 ， 清代田赋制度的基本框架也由此奠定；然而演变到后来 ， 火耗已等同于正项 ， 人们只能重启循环 ， 再度寻找非正式的手段来弥补制度规定与现实之间的落差 。 就此而言 ， 这一“乌托邦式的制度设计”几乎从一开始就埋下了无法解决的问题 ， 而此后的近两百年基本上就是一部不断补漏洞、直到再也无法补上为止的历史 。以往对清代田赋制度和国家治理的研究 ， 大多在两个层面展开：一是采取社会史的视角 ， 注重国家与社会之间的关系；二是财政史的旨趣 ， 着眼于中央与地方之间田赋收入分配、财政管理的问题 。 但如果把视野放宽到清代中晚期长达两百年的尺度 ， 或许也可以体会到 ， 田赋制度的兴衰同样也可说是中国从传统体制向现代转型的晴雨表 。多层级的权力博弈清代田赋制度在执行中的这种“裱糊匠困境” ， 有助于我们理解一个看似矛盾的悖论：传统帝制时代的王朝财政制度按说是集权的 ， 但现实中却不得不保持一定程度上的分权；而近代太平军兴 ， 权力按说已下放到地方督抚手中 ， 但就国家的财税汲取能力而言 ， 却得到了大大提升 。 这是因为 ， 虽然清代的财政管理以高度中央集权为基本原则 ， 但按弗朗西斯·福山在《国家构建》中的界定 ， 其国家行为范围很广（理论上是无限的） ， 在现实中的执行力则受到各种限制；而晚清厘金、关税等一系列财政改革 ， 虽然对中央权力有所制约 ， 但地方政府的权力范围却无形中扩大了 ， 其执行力则大大提升 。 这意味着 ， 对于晚清的百姓来说 ， 自己所遭受的横征暴敛很可能更严密、也更无变通之道可以躲避 。这两个时期因为分属古代史和近代史 ， 其差异性在学界一直习以为常 ， 《维正之供》打通了其中的隔阂 ， 发现其中贯穿始终的变迁线索 ， 但却似乎反过来低估了近代国家能力的增长 。 因此 ， 他强调清代的财政管理都受到治理成本与技术的限制 ， 在现实操作中不得不下放权力 ， 依靠地方完成赋税征收 。 用马寅初的话说 ， 中央拥“集权”之虚名 ， 地方收“滥权”之实惠 。 周健则认为这一兼有“集中”与“分散”的管理模式是户部-省-州县等各级政府间的“包征包解” 。 类似的治理模式 ， 实际上不仅限于财政 ， 社会学家周雪光称之为“行政发包制” ， 即中央提出目标 ， 由各地结合实际 ， 灵活完成 。 然而这种非正式的“分权” ， 并非西方那种权责明晰的“分权” ， 因为理论上清代一切收支均属“中央财政”而不应存在“地方财政” ， 地方既非权利主体 ， 在现实中仍然没有独立的、制度化的权利保障 ， 那么地方各级政府如欲解决自己的经费问题 ， 仍须在灰色地带另找办法 。
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