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工作地与管理权限分开de监察对象如何确定管辖

监察法第十六条对监察机关管辖原则作出了规定 。 笔者拟对工作地点在地方、干部管理权限在主管部门的公职人员监察管辖问题 ， 进行探讨 。 监察法第十六条规定明确了监察管辖是地域管辖与级别管辖相结合的基本原则 。 首先 ， 本条中“本辖区”是指本级监察委员会所在的省（自治区）、市、县（区）的行政管辖区域 ， “本辖区”确定的是地域管辖的范围；“管理权限”是指被监察对象的组织人事管理权限 ， 即被监察对象的组织人事关系由哪一级组织人事部门管理 ， 其所涉及的监察事项则由相对应的监察委员会管辖 。 “管理权限”确定的是级别管辖的层级 。 总而言之 ， 各级监委原则上只对本行政区域内 ， 本级组织人事部门管理的监察对象及其所涉监察事项具有管辖权 。 上述地域管辖与级别管辖相结合的原则 ， 从“块块”上讲 ， 即在某一个行政区域内 ， 地方监委在按照行政区划和干部管理权限适用地域管辖与级别管辖有关原则时 ， 情形规定非常明确 。 但从“条条”上讲 ， 特别是对一些工作地点在地方、干部管理权限在主管部门（下简称“工作地点、管理权限分离”）的单位而言 ， 则会遇到一些问题 。 比如 ， 有的双重管理单位 ， 其干部管理权限在主管部门 ， 但因工作地点和党组织关系在地方 ， 地方纪委监委向其派驻纪检监察组 ， 在履行纪检监察职能包括给予党纪政务处分时 ， 大多情况下需征求主管部门的意见 。 又如 ， 有的垂直管理单位 ， 仅工作地点在地方 ， 干部管理权限、党组织关系均在主管部门 ， 纪检监察工作则由派驻到其上级主管部门的纪检监察组进行管理 ， 但涉及到某些党纪处分时 ， 需通过该单位驻地党委或工委履行相应程序 。 再如 ， 有的省属单位虽不是垂直管理单位 ， 但其干部管理权限、党组织关系均在主管部门 ， 工作地点在地方 ， 地方纪委监委也不向其派驻纪检监察组 ， 由省纪委监委派驻到其上级主管部门的纪检监察组进行管理 。 这些情形下的一个突出问题 ， 就是工作地点在地方、干部管理权限在主管部门的监察对象的管辖问题 。 而此类问题因涉及不同行业部门 ， 情形各异 ， 留下不少探讨空间 。 根据最近有关文件 ， “工作地点在地方、干部管理权限在主管部门的公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的 ， 由派驻该单位的纪检监察组管辖 。 派驻纪检监察组认为由其工作所在地监察机关调查更为适宜的 ， 应当及时同其工作所在地有关监察机关协商决定 ， 并履行相应的审批程序” 。 笔者认为 ， 实践中仍存在一些问题 ， 具体表现在两个方面： 一是监察触角向基层延伸问题未能得到较好解决 。 对一些系统比较庞大、管理层级比较多、监察对象数量比较多、下属单位分布比较分散的部门 ， 在行政监察法废除之前 ， 这些部门下属单位内部多数设有内设监察室 ， 按照干部管理权限履行相应行政监察职能 。 而监察法实施后 ， 这些部门下属单位的内设监察室将不复存在 。 虽然这些部门下属单位中有的设有纪委或机关纪委 ， 但在法律上不具有监察职权 。 因此 ， 在行使监察权方面 ， 实践中如果长期仅靠派驻到上述部门的纪检监察组 ， 显然力不从心 。 二是对派驻纪检监察组履行职责的能力提出新挑战 。 改革前 ， 职务违法和职务犯罪案件的调查与处置完全由地方检察机关负责 ， 纪检监察部门只是负责违反党纪政纪案件的调查与处置 。 监察法实施后 ， 派驻纪检监察组被赋予了调查公职人员职务违法、职务犯罪案件的权力 ， 任务、职责大增 ， 但人员多数仍是由原派驻纪检监察人员中直接转任 。 因此 ， 相对地方纪委监委 ， 人员力量、办案能力和办案经验明显不足 ， 甚至一些调查、处置手段以前从未接触 ， 在调查和处置职务违法和职务犯罪案件方面 ， 严重依赖地方纪委监委支持配合的情况很难在短期内改变 。 派驻纪检监察机构与地方纪委监委之间 ， 有必要尽快就案件线索移交、办案协作、给予党纪政务处分等具体环节 ， 从制度上进行明确和细化 。 综上 ， 在今后监察实践中 ， 对纪委监委、派驻纪检监察组的监察管辖可尝试从制度设计上进行以下几个方面探索： 一是探索建立派驻纪检监察组再派出（驻）制度 。 为解决系统比较庞大、管理层级比较多、监察对象数量比较多、下属单位分布比较分散的部门的下属单位纪委或机关纪委无监察职权问题 ， 可以考虑按照分级管理的原则 ， 由派驻纪检监察组向其驻在部门的下属单位再派出（驻）监察机构、监察专员 。 再派出（驻）的监察机构、监察专员与所驻单位纪委或机关纪委合署办公 ， 受派驻纪检监察组领导 ， 对其负责 。 再派出（驻）的监察机构、监察专员根据派出机关授权 ， 可以使用谈话、询问、查询等不限制被调查人人身、财产权的措施 。 涉及所驻单位发现的涉嫌职务违法和职务犯罪案件线索时 ， 及时向派驻纪检监察组报告 。 通过再派出（驻）制度 ， 延伸监察触角 ， 确保不留监察死角 。 二是探索建立调查涉嫌职务犯罪案件部门与地方之间协作制度 。 比如 ， 省纪委监委派驻厅纪检监察组调查其所管辖范围内的职务犯罪案件 ， 认为由地方纪委监委调查更为适宜的 ， 经驻在单位党组（党委）同意 ， 并向省纪委监委报备后 ， 可移交市纪委监委调查 。 市纪委监委对调查过程中的重要情况 ， 应当及时通报派驻厅纪检监察组；作出不予立案调查或者撤销案件等决定的 ， 应当征求派驻厅纪检监察组的意见 。 同时 ， 市纪委监委掌握的上述工作地点在地方、干部管理权限在主管部门的公职人员的案件线索 ， 认为由省纪委监委派驻该厅纪检监察组调查更为适宜的 ， 可以移交或提出联合办理 。 市纪委监委派驻的局纪检监察组 ， 可参照上述省纪委监委派驻厅纪检监察组的做法 ， 建立与县（区）纪委监委的相应协作制度 。 总之 ， 在深化监察体制改革中 ， 对于工作地点在地方、干部管理权限在主管部门的公职人员依法实施监察,既要坚持分级负责、各负其责的原则 ， 确保使监察的触角能够延伸到每一领域 ， 实现监察全覆盖；又要充分发挥提级管辖、指定管辖等制度的优势 ， 最大限度地减少外界因素的干扰和羁绊 ， 最大限度地增加监察工作的独立性、权威性、灵活性和实效性 。


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