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多地开出“天价”罚单 非法占用海域为何仍屡禁不止( 二 )


海域损害难以恢复
行政处罚效力有限
2015年5月5日 ， 中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》 ， 指出要加强海洋资源科学开发和生态环境保护 ， 坚持“点上开发、面上保护” ， 控制海洋开发强度；实施严格的围填海总量控制制度、自然岸线控制制度 ， 建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制 。 科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线 ， 严格自然生态空间征(占)用管理 ， 有效遏制生态系统退化的趋势 。
据福建省宁德市自然资源局一名不愿具名的工作人员介绍 ， 现有的海洋法律中 ， 部分法律法规只有禁止性规定 ， 没有规定相应的法律责任 。 比如海洋环境保护法中提到“国家建立健全海洋生态保护补偿制度” ， 不落实“生态补偿措施”的要给予处罚 ， 但对处罚行为、种类和幅度均未作出具体规定 。 再如海域使用管理法中法律责任部分规定 ， “未经批准或者骗取批准 ， 非法占用海域的 ， 责令退还非法占用的海域 ， 恢复海域原状……”但在执法实践中欠缺可操作性 。
2019年9月11日 ， 最高人民法院在发布的2018年全国海事审判典型案例中指出 ， “对责令退还非法占用海域、恢复海域原状的强制执行 ， 由于涉及海域面积广 ， 责任主体人数众多 ， 构筑物拆除、土方清运工程量浩大 ， 往往难以有效实施 。 ”
今年5月8日 ， 第二轮首批中央生态环保督察组通报在福建省督查时情况 ， 自2017年4月起 ， 福建漳龙建投集团有限公司在未取得用海手续情况下 ， 受漳州市古雷港经济开发区管委会委托进行违法填海项目 ， 侵占东山湾湿地 ， 截至2018年10月 ， 共填海造地5820亩 。 当地海洋与渔业部门先后两次责令该项目停止施工 ， 但古雷港经济开发区和福建漳龙建投集团有限公司继续实施填海直至完工 。
安徽财经大学法学院教授张运书认为 ， 与非法占用海域行为获取的巨大经济利益相比 ， 罚款可谓微不足道 ， 导致部分企业为营利而屡次非法用海 ， 不配合行政执法 ， 造成行政执法力度不足 。 此外 ， 在一些“重经济轻环保”的地区 ， 当地政府甚至推动非法占用海域 ， 不利于保护海洋生态环境 。
张运书认为 ， 虽然我国现行的法律法规对非法占用海域等行为进行了惩戒 ， 但并没有从根源上遏制此种违法行为 ， 近年来非法占用行为反倒频频发生 ， 而造成这一局面的实质在于刑事理论及司法实务并没有意识到非法占用海域的巨大危害性 ， 仅依靠行政执法来进行非法占用海域行为的规制力量有限 ， 目前我国侧重于陆地自然资源保护和可持续开发的立法 ， 并不完全适应于海洋资源的利用和保护 。
建议增设专门罪名
推动行政司法衔接
我国海洋资源丰富 ， 近年来随着经济快速增长 ， 陆地资源利用趋于饱和 ， 人们逐渐把目光放到了海洋资源的利用上 。 围海、填海等非法占用海域行为 ， 不仅严重破坏了海洋生态环境 ， 还给人身安全带来重大隐患 。
此前 ， 在海南临高 ， 曾发生过4名孩子不慎掉入非法挖沙填海形成的“吃人坑” ， 造成1死3伤 。 “吃人坑”是由于未经过政府审批 ， 擅自挖沙填海后形成的 。 对于这一未经审批但启动的项目 ， 没有执法权的镇政府曾经出面制止过 。 作为主管部门的国土部门和海洋与渔业局 ， 曾要求该项目停工整改 ， 恢复原状 ， 并两次进行了罚款 。
《法治日报》采访人员注意到 ， 我国现有涉海法律包括海洋环境管理法、海域使用管理法等 ， 此外还包括行政法规和部门规章 。 在我国宪法中 ， 规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源 ， 都属于国家所有 ， 即全民所有” ， 但尚未明确海洋作为国家自然资源的基本地位 。
在我国刑法中 ， 对于非法占用自然资源的一些罪名进行了规制 ， 包括对于非法占用农用地罪、非法采矿罪、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪、非法捕捞水产品罪 。 其中对于非法占用农用地 ， 规定“违反土地管理法规 ， 非法占用耕地、林地等农用地 ， 改变被占用土地用途 ， 数量较大 ， 造成耕地、林地等农用地大量毁坏的 ， 处五年以下有期徒刑或者拘役 ， 并处或者单处罚金 。 ”


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