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多地开出“天价”罚单 非法占用海域为何仍屡禁不止

行政执法规制非法占用海域力量有限
多地开出“天价”罚单非法占用海域仍然屡禁不止专家分析
□ 本报采访人员 王 阳
□ 本报见习采访人员 白楚玄
8月3日 ， 浙江海警局对非法填海4.5219公顷的浙江舟山某公司开出了2645.31万元的海洋行政处罚单 。 与此同时 ， 宁德交通投资集团非法占用海域填海建码头 ， 被自然资源局罚款2280万元 。
所谓海域 ， 是指“中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土” 。 非法占用海域行为 ， 是指“未经批准或者骗取批准 ， 非法占用海域”和“未经批准或者骗取批准 ， 进行围海、填海”的行为 。
《法治日报》采访人员注意到 ， 在发展海洋经济、开采海洋资源的过程中 ， 非法占用海域行为时常发生 。 尽管全国各地开出了不少“天价”罚单 ， 但非法占用海域行为仍然在不断扩大 。
接受《法治日报》采访人员采访的专家认为 ， 非法占用海域行为不仅会对海洋环境造成破坏 ， 而且会对海洋生态的可持续性发展产生隐患 。 非法占用海域行为已具备了规定为犯罪的必要性 ， 国家立法层面可考虑将其纳入刑事立法的范畴 ， 实现行政执法与刑事司法的相互衔接 。
非法占用海域频发
以罚代管现象普遍
《中华人民共和国海域使用管理法》规定 ， “海域属于国家所有 ， 国务院代表国家行使海域所有权 。 任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域 。 单位和个人使用海域 ， 必须依法取得海域使用权 。 ”
然而 ， 目前非法占用海域现象愈演愈烈 。 据公开报道 ， 2018年12月28日 ， 自然资源部召开新闻发布会 ， 向社会公布8起违法围填海案件 ， 行政处罚逾55亿元 。
自2019年6月开始 ， 浙江海警共查处非法开发利用海域案件8起、非法占用海域案件6起 。
今年4月1日 ， 中国海警局会同自然资源部、生态环境部、交通运输部联合发文 ， 决定自4月1日至11月30日开展“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动 。 行动期间 ， 天津滨海新区海警局北塘工作站成功查处一起涉案面积10.86公顷的非法围填海案；福建厦门海警局共查处涉及海底管道、交通桥梁、临时构筑物填海等不同用海类型3起案件 ， 处罚金额约110万元 。
对于非法占用海域行为的行政处罚 ， 最早发生于2003年11月28日 ， 国家海洋局作出第12号处罚决定 ， 责令海达公司退还非法占用的57.02亩海域 ， 恢复海域原状 ， 并根据占用海域的时间、面积等对其处以51.318万元罚款 。
根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定 ， “未经批准或者骗取批准 ， 非法占用海域的 ， 责令退还非法占用的海域 ， 恢复海域原状 ， 没收违法所得 ， 并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准 ， 进行围海、填海活动的 ， 并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款 。 ”
然而 ， 实践中 ， 非法占用海域的行为并不少见 。 据浙江舟山海警局一名执法人员介绍 ， 非法占用海域频发的主要原因有三点 ， 一是巨额经济利益驱使；二是监管部门疏忽管理；三是执法部门协调不当 。
《法治日报》采访人员采访得知 ， 对于非法占用海域的处罚 ， 由“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定” 。 而“以罚代管”现象在一些地区 ， 已经成为处理非法占用海域企业的常用方式 。 受地方保护主义的影响 ， 部分执法部门在监管中也存在不作为和不完全履责 ， 成为非法占用海域行为屡禁不止的另一原因 。
北京市人大常委会立法咨询专家胡功群建议 ， 在《中华人民共和国海域管理法》中 ， 应当对非法占用海域行为的认定进一步细分 ， 按照未经过许可、通过伪造材料骗取许可、事后补办材料取得海域使用证和不符合事先申请的海域使用方式等类型进行规制 。


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