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财政部|放量发行之下 地方债结构性风险有待化解

财政部日前发布的数据显示 ， 上半年全国累计发行地方政府债券34864亿元 。 其中 ， 发行一般债券11139亿元 ， 发行专项债券23725亿元 。 2020年我国全年安排新增专项债券3.75万亿元 ， 比上年规模增加74.4％ 。
专家认为 ， 地方政府专项债在上半年有效发挥财政资金稳投资补短板 ， 但专项债的放量发行正在加大偿债压力 。 目前 ， 我国地方债务风险问题总体可控 ， 并非迟早爆发的“灰犀牛” ， 我们应正视债务结构性风险 ， 采取多方措施加以应对 ， 也可重新推动PPP模式来缓解财政压力 。
地方债结构性风险
有待化解
财信研究院副院长伍超明对证券时报采访人员说 ， 专项债券发行节奏前移且发行规模增大 ， 主要是为了疫后前期储备的基建项目能早日开工、早见成效 ， 以更好地发挥财政资金稳投资、稳增长的作用 。
对于新增专项债券的使用情况 ， 财政部预算司一级巡视员王克冰在此前的财政部新闻发布会上介绍 ， 今年以来 ， 已发行的2.24万亿元新增专项债券 ， 全部用于国常会确定的重大基础设施和民生服务领域 。 其中 ， 用于交通基础设施、市政和产业园区 ， 以及教育、医疗、养老等民生服务领域1.86万亿元 ， 占83％ 。
“当前我国地方政府债务风险主要是结构性风险 。 这个结构性风险凸显在两点 ， 一个是类型结构 ， 一个是层级结构 。 ”南开大学经济学院财政学系教授郭玉清在接受证券时报采访人员采访时表示 ， 类型结构风险说的是专项债偿债压力问题 ， 层级结构风险说的是地方政府隐性债务问题 。
郭玉清对证券时报采访人员表示 ， 地方政府债务中 ， 一般债务以税收收入作为偿债来源 ， 纳入公共财政预算管理 ， 这部分债务体量不大 ， 基本没有风险 。 专项债务以投资项目收益作为偿债来源 ， 纳入政府性基金预算管理 ， 这部分债务体量不断增长 。 但由于地方政府挖掘有稳定利润流保障的投资项目比较困难 ， 导致投资项目收益很难在短期内覆盖偿债需求 ， 存在投资和收益流错配的流动性风险 。
财政部PPP专家库专家、360企业安全投资总监唐川也对证券时报采访人员说 ， 当前我国许多地区、标的项目无法做到收益自平衡 ， 以至于中短期内还需依赖于置换债券、更长期限的债券来缓解还款压力 。
此外 ， 多位专家表示 ， 长期以来存在的地方政府隐性债务问题依然需要警惕 。
“当前地方政府债务风险仍然在于隐性债务 。 ”苏宁金融研究院高级研究员陶金对证券时报采访人员说 ， 尽管融资平台债务与政府之间的关系得到了清理 ， 但这些平台要么是国有企业 ， 要么存在明显的政府背景 ， 一旦平台债务面临较大的债务偿还压力甚至违约 ， 不可避免地会产生区域风险 。
郭玉清表示 ， 地方政府举债融资权全面放开后 ， 能够发行地方政府债券的主要是省级政府 ， 省以下市县级政府没有权利直接发债融资 ， 只能从省级政府转贷 ， 而市县级政府获得的债务转贷额度有限 ， 只能在省级政府设定的债务限额内获得转贷资金 ， 并严格按照省级政府的预算约束使用 。 由于预算内显性债务转贷受到的财经纪律约束很严厉 ， 市县级政府通过“明股实债”、“非标贷款”等违法违规渠道累积隐性债务的动机仍然强烈 ， 导致尚未纳入预算监管的地方政府隐性债务仍然屡禁不止 。
地方债风险
并非“灰犀牛”
长期以来 ， 有些声音认为 ， 中国的地方债是体量巨大、长期潜伏的“灰犀牛” ， 迟早引爆债务危机 。
“这种看法是错误的 。 ”郭玉清对证券时报采访人员说 ， 我国的地方债体量相对经济体量而言 ， 仍然处在安全、可控范围和国际公认较低水平 ， 单以绝对规模看待地方债风险是片面的 。 中国的地方债风险并非灰犀牛体量风险 ， 而是结构性、流动性风险 。
在他看来 ， 基于地方政府债务风险的结构性、流动性特征 ， 我国有能力采取措施加以应对 ， 坚守不发生系统性风险的底线 。


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