农村改革|程雪阳 | 重建财产权：我国土地制度改革的基本经验与方向( 五 )
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请注意 ， 上述论证并不意味着我国改革开放40年的土地制度改革毫无特色可言 。 事实上 ， 如果人们不戴着有色眼镜来观察中国土地制度的改革与发展 ， 就可以发现 ， “以渐进的方法引入竞争机制 ， 并且逐步健全适合国情的产权制度、信用制度 ， 是中国的独特之处” 。 中国土地制度改革的成功经验表明 ， 即使土地公有制保持不变 ， 只要认真对待财产权的层次性 ， 建立长期、稳定且可靠的土地使用权制度 ， 市场经济制度同样可以建立 ， 经济同样可以得到快速发展 。 那种认为“唯有土地私有制才能发展市场经济”的认识 ， 要么是一种教条主义的认识 ， 要么只是意识形态的傲慢与偏见 。
三、重建土地财产权的观念和制度障碍
虽然“重建土地财产权”构成了我国土地制度改革的基本经验 ， 但在2019年8月《土地管理法》修正之前 ， 真正能够被称为是“长期、稳定且可靠土地财产权”的只有“国有建设用地使用权”这一种类型 。 因此 ， 就整个土地制度而言 ， “重建土地财产权”这一基本经验在过去的四十余年间适用的领域是非常狭窄的 ， 且主要集中在城市区域 。
2019年8月《土地管理法》修正之后 ， “集体经营性建设用地使用权”也正在演变成为一种“长期、稳定且可靠的土地财产权” 。 因为根据该法的规定 ， 土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途 ， 并经依法登记的集体经营性建设用地 ， 土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用 ， 通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押 。 虽然上述新规则能否顺利有效实施还有待进一步观察 ， 但可以确定的是 ， 我国过去40余年在土地制度改革领域所取得的基本经验已经在集体经营性建设用地领域得以应用 ， 因为根据该法的规定 ， 集体经营性建设用地使用权已经被承认是一项真正独立的财产权 。
然而 ， 对个体农民和农民家庭影响最大的宅基地和承包地领域 ， “重建财产权制度”这一基本经验的扩展和应用则困难重重、步履维艰 。 就宅基地使用权而言 ， 虽然2007年通过的《物权法》第十三章明确将这一项权利列为一种独立的“用益物权” ， 但根据该法第152条的规定 ， 宅基地使用权人能够享有的只是无期限地占有和使用宅基地（包括利用该土地建造住宅及其附属设施）的权利 ， 其他用益物权所具有的收益和部分处分权（比如国有建设用地使用权所享有的转让、互换、出资、赠与、继承、抵押等权利） ， 宅基地使用权人基本上并不享有（在本集体内部进行互换除外） 。 在确立“宅基地使用权作为一项稳定的财产权”的道路上 ， 2019年修正的《土地管理法》迈出了重要一步 ， 其第62条第6款新增的“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”规定表明 ， 法律开始承认宅基地使用权人拥有除占有和使用以外的其他用益物权 ， 但这种承认是以一种极其隐晦的方式被包含在“有偿退出”这一表述之中 ， 而且还被套上了“进城落户的农村村民的宅基地”这一违反宪法平等原则的限制性条件 。 另外 ， 即使该法修正通过之后 ， 作为用益物权的宅基地使用权也并不稳定和可靠 ， 因为农村集体经济组织可以依照该法第63条第1款第3项关于“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的 ， 村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准 ， 可以收回土地使用权”的规定 ， 以农村集体经济组织成员“户籍、婚姻状态变化后已停止使用土地”为由 ， 无偿收回后者享有的该项权利以及相应的宅基地 。
在农村土地承包领域 ， 财产权制度的拓展则处在“集体经营性建设用地”和“宅基地”的中间状态 。 自2002年《农村土地承包法》颁布伊始 ， 通过家庭承包取得的土地承包经营权就包括了在相当长的时间内（30—70年）“使用、收益和流转土地承包经营权的权利” ， 而且该法以及2007年颁布的《物权法》明确规定 ， 除了抵押权外 ， 这里的“流转”包括“转包、出租、互换、转让或者其他方式”等多种财产权行使方式 。 仅从这些规定来看 ， 土地承包经营权在《物权法》实施之后似乎就可以定位为一项“虽有残缺但稳定的财产权” 。 但这样的观察结果过于乐观 ， 因为2002年的《农村土地承包法》同时还建立了如下特别规则：（1）承包期内 ， 承包方全家迁入设区的市 ， 转为非农业户口的 ， 应当将承包的耕地和草地交回发包方 。 承包方不交回的 ， 发包方可以收回承包的耕地和草地；（2）妇女结婚 ， 在新居住地取得承包地的 ， 发包方有权无偿收回其原承包地；（3）因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整承包地的 ， 可以经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意 ， 并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准 。 根据这些规则 ， 土地承包经营权人一旦户籍或婚姻状态发生变化 ， 其所享有的这种用益物权就会面临被基层群众自治组织取消的危险 。
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