农村改革|程雪阳 | 重建财产权：我国土地制度改革的基本经验与方向( 四 )
另有一种意见认为 ， 土地财政为中国的城市化建立了“最初的信用” ， 中国城市伟大成就背后的真正秘密 ， 就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政” 。 这种认识看上去也颇具解释力 ， 但对我国土地制度改革基本经验的总结存在着严重偏差 ， 就像穆勒所说 ， 信用虽然具有伟大的力量 ， 但它不能无中生有 。 信用的本质是对使用别人资本的许可 。 改革开放以后 ， 能够为我国快速的城市化、工业化和信息化提供最初信用机制的 ， 并不是土地资源本身（因为这些土地资源一直在我国的领土范围之内） ， 更不是“以国家垄断土地一级市场和低征高卖为基础的土地财政” ， 而是土地财产权制度 。 之所以这样说 ， 是因为在中国的经济发展过程中 ， 真正给各类开发者、投资者以及金融机构以投资信心的信用机制 ， 并不是当时的中国政府自身的信用 ， 也不是土壤或土地所在的区位自然产生的信用 ， 而是土地财产权建立之后其自身所蕴含的内在资本价值所建立的信用 。 只有认识到这一点 ， 我们才能理解国内外的金融机构为何敢于（并乐于）接受地方政府、土地开发商、普通工商业企业以及购房者 ， 以国有建设用地使用权及其地上附着物为抵押的贷款申请 ， 也才能够理解为何以“土地融资—城市基础设施投资间正反馈关系为核心的中国式城市建设投融资模式”在1988年宪法和法律修改之前无法产生 。
在我们看来 ， 改革开放以后我国土地制度改革最为基本的经验 ， 其实就隐藏在1988年通过的宪法第一修正案和第二修正案之中 。 因为正是这两项作为“孪生条款”的宪法修正案 ， 不仅为私营经营在中国的发展提供了法律空间和物理空间 ， 而且还通过私营经济产权制度和土地使用权（财产权）制度的建立 ， 为改革开放后我国各类经济建设和城市化的迅速发展奠定了最为坚实的法律基础 。 就像英国学者安德罗·林克莱特（Androd Linklater）所说的那样 ， “使每个人都能保有各自的劳动果实 ， 这样就能对各种产业给予最大且最有效的奖励” 。 也正是因为洞察到这一点 ， 中共中央和国务院在2016年做出了“产权制度是社会主义市场经济的基石 ， 保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求 。 有恒产者有恒心 ， 经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础”这一重要论断 。
综上所述 ， 我国过去40余年快速的城市化、工业化和信息化所取得的伟大成就 ， 并不是现代经济学和法学理论无法解释的“特例” ， 也没有推翻现代经济学关于“产权和强有力的产权保护为投资提供信心 ， 为经济发展提供信用”的基本框架 。 因此 ， 我们可以将我国改革开放40余年土地制度改革的基本经验总结为“在坚持社会主义公有制的基础上 ， 重建了土地财产权制度” 。 当然 ， 20世纪90年代以后所建立的“以国家垄断土地一级市场和土地低征高卖”为核心的土地管理模式 ， 确实对经济的发展起到了极为重要的推动作用 。 但这种“重要的推动作用”并非一些论者所说的“中国城市伟大成就背后的真正秘密” ， 因为其只是为市场高效提供了具有长期且稳定产权的建设用地 ， 而不是为市场的扩展和经济的发展提供了“土地财产权”这一基础性制度 。 另外 ， “任何体制 ， 必要也罢 ， 应该也罢 ， 好与不好也罢 ， 一概不可能免费运行……好的东西 ， 要是耗费的运行成本过大 ， 甚至大过其带来的收益 ， 再好也要收场” 。 上述土地管理模式在取得巨大成就的同时 ， 付出了巨大的管制成本（包括寻租成本 ， 内部性成本 ， 信息成本、执行成本等） ， 也带来了城市摊大饼式发展 ， 政府征收权力不受控制 ， 以及国家经济的发展被房地产业“绑架”等诸多问题 ， 而这些问题不仅导致了大量土地和空间资源的低效利用和浪费 ， 而且严重损害了政府形象 ， 积累了严重的经济风险 ， 导致了地域性和结构性的城乡贫富分化以及农村的普遍衰败和贫困 ， 妨碍了国家治理体系和治理能力现代化的实现 。
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