农村改革|程雪阳 | 重建财产权：我国土地制度改革的基本经验与方向( 六 )
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可喜的是 ， 2018年12月修正通过的《农村土地承包法》部分修正了上述特别规则 。 其要求：（1）保护进城农户的土地承包经营权 。 禁止任何组织和个人以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件（第27条第2款）；（2）耕地承包期届满后再延长三十年 ， 草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长（第21条第2款）；（3）按照“落实集体所有权 ， 稳定农户承包权 ， 放活土地经营权”的思路 ， 将承包地的权利体系从“集体土地所有权—土地承包经营权”发展为“集体土地所有权—土地承包经营权—土地经营权” ， 并赋予了土地经营权人以担保融资权以及再次在农用地市场进行流转的权利 。 以上规则改变之后 ， 作为用益物权人的农户以及作为次级用益物权人的土地经营权人各自的财产权得以确立或进一步巩固 ， 同时大规模的现代化农业投资和生产也因为拥有了财产权制度的保障得以顺利推行 。 不过 ， 就此得出结论说“土地承包经营权”已经成长为一种“独立、稳定且可靠的财产权”依然过于乐观 ， 因为无论是在理论研究中 ， 还是在现实社会中 ， 许多人都持有如下见解 ， 即“土地承包经营权30年不动”制度过于强化了土地的稳定性 ， 忽略了农村人口的动态变化 ， 背离了农民朴素的公平观 ， 会给社会稳定、经济发展和构建和谐社会带来诸多不利影响 ， 因此要求法律承认并支持基层群众自治组织或集体经济组织动用“民主多数决”机制对现存的（部分）土地承包经营权进行“三年一小调、五年一大调” ， 从而解决农业人口变化与集体土地占有不均之间的矛盾 。
在《农村土地承包法》修改的过程中 ， 上述意见一度被写入草案 。 比如 ， 全国人大农业与农村委员会2017年11月起草的《农村土地承包法修正案（草案）》第27条第2款曾经规定：“承包期内 ， 因特殊情形矛盾突出 ， 需要对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整的 ， 必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则 ， 必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意 ， 并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准 。 承包合同中约定不得调整的 ， 按照其约定 。 具体由省、自治区、直辖市制定地方性法规规定 。 ”全国人大农业与农村委员会对此的解释是“因各种特殊情形造成人地矛盾突出”“各地情况差异较大” ， 因此建议授权地方根据“大稳定、小调整”的原则来自行处理 。 但具体负责进行草案合宪性和合法性审查工作的全国人大宪法与法律委员会以及立法审议机关最终抵制了这些意见 ， 该委员会认为 ， “承包地调整问题政策性很强 ， 多年来 ， 中央在承包地调整问题上的政策没有变化 ， 不久前印发的中央文件对有关精神再次作了强调 。 因此 ， 建议本次修法对现行法律有关调整承包地的规定不作修改 ， 维持现有规定不变” 。 全国人大常委会最终支持了宪法与法律委员会的意见 ， 最终通过的文本中 ， 原法第27条第2款规定的内容没有变化 ， 只是序号调整为第28条第2款 。 不过 ， 这部法律中的“民主多数决”调整机制依然在妥协中保留了下来 。
四、土地制度改革基本经验
适用范围的拓展
虽然中共中央在2013年的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出了要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的目标 ， 但《土地管理法》和《农村土地承包法》修改的结果表明 ， 中国过去40余年间在土地制度改革领域所取得的“重建土地财产权”基本经验 ， 并没有被全面充分地落实到现行法律体系之中 。 很多观察家对此表示迷惑不解 ， 并借此批评上述法律修改没有完成“土地制度供给侧改革”的任务 。 然而 ， 法律规则只是理论和观念在制度层面的映射 。 “重建土地财产权”这一基本经验之所以在宅基地和承包地领域难以拓展和应用 ， 最为重要的不是因为既有的利益格局难以调整 ， 而是因为许多人坚持认为宅基地使用权和土地承包经营权属于“社会保障或社会福利制度”而不是“财产权”的组成部分 。 也正是基于这种观念和理论主张 ， 有论者主张应继续坚持从集体层面无偿分配承包地和宅基地的规则 ， 因为一个人出生在集体中就享有成员身份 ， 这属于“天赋人权”的组成部分 。 还有论者主张 ， 只有继续坚守禁止公民自由买卖宅基地的制度 ， “让农民进得了城 ， 回得了乡”才能保护农民的基本人权 ， 才能更好地尊重和保护公民的土地权利 。
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