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曹远征：比赤字货币化更需关注的是地方政府债务

曹远征：财政赤字货币化与中国现实曹远征：比赤字货币化更需关注的是地方政府债务
曹远征：比赤字货币化更需关注的是地方政府债务
作者|曹远征（中银国际研究有限公司董事长）中央银行要有独立的货币政策自从1929-1933年的大危机以后 ， 宏观经济理论开始兴起 。 在1929-1933大危机前 ， 欧美国家实行的是没有宏观经济管理的垄断竞争型的市场经济体制 ， 反映在货币金融方面就是“金本位制” 。 物价的高低取决于黄金的供应量 。 在社会生产规模一定的情况下 ， 当黄金等贵金属的供应量突然上升 ， 物价便随之上涨 。 当年西班牙在发现美洲新大陆后 ， 拉美的黄金白银大量涌入欧洲 ， 出现了欧洲经济史上的所谓“价格革命” 。 它构成了货币数量论产生的历史背景 。 大卫·休谟和李嘉图曾是这一理论的代表 ， 他们认为商品价格水平的涨落与货币数量成正比 ， 货币价值高低与货币数量成反比 。 由此出现与货币数量多寡相关的物价变动 ， 即通货膨胀 。曹远征：比赤字货币化更需关注的是地方政府债务
曹远征但从全球更长的历史角度看 ， 因发现新大陆而导致的黄金供应增长毕竟是短暂的 ， 常态是黄金受制于自然条件而供应量是稳定的 ， 进而物价是稳定的 。 换言之 ， 在金本位条件下 ， 不存在典型意义的“通货膨胀”式的物价上涨 。 但是 ， 在“金本位制”下却存在一个大的问题 ， 有通货紧缩的风险 。 受市场经济内在规律支配 ， 市场的扩张赶不上生产的扩张 ， 其结果会出现周期性的生产过剩 ， 即经济危机 。 反映在金融市场上 ， 危机前兆就是对现金 ， 即对流动性的极度渴求 。 没有现金就不能支付 ， 而支付的断裂是引致危机的导火索 。 受制于金本位制下稳定的黄金供应量 ， 市场流动性不足是常态 ， 从而也成为危机频繁发生的一个重要原因 。 也正是因此 ， 现代宏观经济学的奠基著作是凯恩斯的《就业、利息和货币通论》 。 他从货币供应入手 ， 提出了“流动性陷阱”问题 。 顺便指出 ， 也是由于黄金的供应不能适应经济社会发展的需要并常常发生通货紧缩 ， 金本位制退出历史舞台 。凯恩斯的贡献更在于他把货币供应与就业问题联在一起 。 经济危机是就业不足 ， 而失业问题意味着全社会总需求不足 ， 而总需求是宏观层面的问题 。 换言之 ， 只有在宏观层面提高总需求 ， 才能反危机 ， 才能熨平经济周期 ， 它催生了宏观经济学 。宏观经济学从全新的视角审视货币财政政策及其相应的宏观经济问题 ， 认为可以通过宏观经济政策安排来影响总需求 。 在货币政策方面 ， 缓解经济危机的道理在于：如果企业在负债经营、居民在负债消费的情况下 ， 利息就是很重要的一个财务成本 。 当货币供应量增加 ， 利息会随之下降 ， 企业和居民的财务成本因之下降 ， 居民就会提前消费、企业就会提前投资 。 于是 ， 有效需求得以提升 ， 达到反危机的目的 。 如果在经济过热时再反向操作 ， 就可以熨平经济周期 。 在财政政策方面 ， 通过扩张赤字来扩大财政开支或减税 ， 也可以扩大总需求 ， 从而达到反危机的目的 。 同理 ， 在经济过热时反向操作 ， 也可以熨平经济周期 。 由此 ， 表现为侧重总需求管理的财政政策和货币政策构成了目前世界各国宏观经济管理政策基本框架 。理论上 ， 因金本位的流动性不足而被迫由流动性可以无限补充的信用本位取代 ， 固然是历史趋势 ， 但从货币数量论的角度观察 ， 这仅是由过去的两因素 ， 物价和货币供应量 ， 变成了三因素 ， 物价、货币供应量及货币流通速度（货币流通速度减缓 ， 即为流动性迟滞） ， 并未改变问题的性质 ， 超过流通速度需要的货币供应量仍会引起典型的通货膨胀 。 于是 ， 在上述宏观经济管理的政策框架实施过程中 ， 人们始终有所忌惮 。 其中一个关键点 ， 就是财政是不是可以无限透支中央银行？也就是当下人们所议论的 ， 用印钞票买国债的办法来支持财政开支是否可行？是否可持续？从历史上看 ， 这一政策在实践中是有恶性后果的 。 在国外 ， 上世纪三十年代 ， 德国恶性通货膨胀事件就是一个典型案例 。 一战后 ， 德国由于要支付《凡尔赛和约》的战争赔款财政恶性透支中央银行 ， 致使货币供应量失控 ， 形成了天文数字的通货膨胀 。 在国内 ， 典型案例是上世纪四十年代末 ， 国民党政府财政为打内战而恶性透支中央银行 ， 通货膨胀加速了国民党政府的倒台 。历史的经验值得注意 。 不受黄金约束的信用本位 ， 会因货币供应量过度而引发通货膨胀 。 从这个意义上讲 ， “货币数量论”似乎有理由死灰复燃 。 它提醒人们适度而稳定货币供应机制是十分重要的 。 所谓适度就是当代货币数量论代表人物——弗里德曼提出的简单规则 ， 即货币供应量应是GDP增速加物价自然上涨率之和；所谓机制就是一个约定俗成的限制 ， 即财政不能无限透支中央银行 。 为此 ， 要求中央银行有独立性 ， 能制定独立于财政的货币政策 。战后以来 ， 各国宏观经济管理政策都基本遵循了这一点 。 尽管有时候货币支持财政 ， 但始终认为财政和货币政策是相互独立的 ， 至少是有隔离的 ， 避免出现恶性的通货膨胀 。 或许由于历史上惨痛的教训 ， 二次战后 ， 各国财政与央行隔离做的最彻底的就是德国 。 它有较完备的独立的中央银行制度 。 因其中央银行的独立性在全球最高 ， 其货币政策的决策不受经济形势和财政政策牵制 ， 其唯一目标是反通货膨胀 ， 保持币值稳定 。通过政府加杠杆以抵挡金融危机在本世纪以前 ， 人们基本的认识是货币政策和财政政策尽管目标一致 ， 但至少操作上要相互独立 。 但是到了本世纪以后 ， 出现了一个新问题——除了经济周期 ， 还有金融周期 。 金融周期是以杠杆的伸缩为其特征的 。 当出现了快速地去杠杆就意味着可能引发各类资产负债表过分衰退 ， 即金融危机 。 为此 ， 需要应对金融周期 ， 实施以控制杠杆率为主要目标 ， 以金融监管为重要内容的宏观审慎管理 。作为宏观审慎管理的一个重要方面 ， 是紧急抢救安排 。 一旦出现在快速去杠杆的时候 ， 就得用“加杠杆”的办法顶住“去杠杆” ， 避免资产负债表的过分衰退 ， 引发金融危机 。 当居民资产负债表、企业资产负债表和金融资产负债表都在去杠杆的情况下 ， 唯一的办法就是通过政府加杠杆来挡住金融危机 。 政府加杠杆就是通过包括拯救企业 ， 资助居民等在内的扩大财政开支的办法来挽救局面 。 其中一个重要的结果便是赤字的增加 ， 而弥补赤字的途径是发行国债 。当社会资产负债表都在衰退、国债销售困难的情况下 ， 为应对危机 ， 中央银行便无奈地成为主要 ， 甚至唯一的购买者 。 这就形成了QE（量化宽松）货币政策 。 除将政策利率降为零甚至负数外 ， 还要通过央行的资产负债表的扩张 ， 来支持财政的国债的发行 。 此时 ， 中央银行和财政就连在了一起 ， 开始具有赤字货币化的迹象 。 顺便指出 ， 也正是这种原因 ， 在2010年欧债危机中 ， 欧元区的许多国家开始诟病继承德国央行衣钵的欧央行的独立性 。 如希腊 ， 指责欧央行过于死板 ， 见死不救 ， 不通融希腊发行欧元主权债 。客观来讲 ， 在过去的十年间 ， 量化宽松货币政策是有效的 ， 它挡住了杠杆的快速衰退 。 但与此同时 ， 人们也对它心存疑虑 ， 不仅担心通货膨胀 ， 也担心杠杆再持续加长会不会出现新的问题？结论是 ， 一旦到了一个相对满意的状况下 ， 该政策就需要退出 。 在历史教训 ， 殷鉴不远的背景下 ， 各国从2015年开始 ， 量化宽松的货币政策就在退出之中 ， 其中一个主要表现为央行缩表 。 央行通过减少对国债的购买 ， 同时不断地出售国债 ， 逐渐缩小自身的资产负债表 。 央行缩表过程表明 ， 人们认为央行扩张资产负债表来支持财政只是个暂时性的、抢救性的政策 。 危机过去之后 ， 应该回到一个正常状态 ， 财政和货币还应是独立的 。 也正是基于这一共识 ， “央行何时缩表？速度多快？怎么缩？”一直是过去几年市场不断讨论的热点问题 。然而 ， 新冠疫情出现以后 ， 在外部冲击下 ， 资产负债表再次快速衰退的风险大于其他经济风险 。 一旦资产负债表再次快速衰退 ， 那就不仅仅是公共卫生危机 ， 还会有金融危机、经济危机 ， 整个经济都会陷入灾难之中 。 在这个时候 ， “两害相权取其轻” ， 重新使用2008年的办法 ， 就成为唯一的选择 。 由于无论是纾困 ， 还是抗疫 ， 加大财政开支都至为关键 ， 为此 ， 在政策利率重新为零的情况下 ， 中央银行的资产负债表 ， 不仅再次扩张 ， 而且无底线的量化宽松来支持财政赤字融资就显得十分迫切 。财政赤字货币化开始由过去迹象 ， 变成了现象 ， 并在酝酿新理论面对突如其来的疫情 ， 欧美国家财政赤字货币化至少是无奈之举 。 从过去的经验看 ， 它在短期内也是有效的 。 这类似于“饮鸩止渴” ， 先把毒药喝下去 ， 才能缓解此时此刻的危机 。 如果今天都不存在 ， 明天还有意义吗？中央银行只有通过俗话所说的“开动印刷机”来支持财政开支 ， 解决危机 ， 才能有明天 。但是 ， 问题的重要性还不在于短期抢救性政策安排 ， 而在于过去十年欧美经济染上了QE依赖症 。 一旦QE退出 ， 股市随之下落 ， 杠杆难以维持 ， 经济因此受损 。 而此次疫情冲击 ， 又使依赖症更加严重 。 它似乎预示着QE政策的常态化 ， 并因此带来一个新的理论出现——MMT（现代货币理论） ， 成为赤字货币化的理论支撑 。 人们发现 ， 所谓去杠杆的问题 ， 在某种意义上可能存在新的解释 。 原因在于资产负债表的两端——资本端和负债端 ， 是可以用货币变换的 。 例如 ， 央行的基础货币供应到金融机构 ， 通过贷款发放出去 ， 会使企业的杠杆上升 。 但是如果通过某种机制 ， 例如 ， 用股权基金的形式将基础货币补充到企业的资本端 ， 企业的杠杆是会下降的 。 这构成了MMT的一个很重要的理论假设 ， 涉及货币怎么使用、使用在资产负债表的哪一端的问题 。 在财政和货币政策关系方面 ， MMT理论认为如果通过财政发行国债来支持企业的资本 ， 不会增加负债 ， 反而会减少负债 。其实 ， 中国也有这个经验 。 2004年中国银行业所谓的“注资”就是通过财政部向央行发行特别国债 ， 来支持金融机构的资本充足率的 ， 从而使金融机构的资产负债表健康化 。能不能用财政发债的办法 ， 既不增加杠杆率 ， 同时又能缓解危机？这成为在疫情冲击下 ， 人们思索的新方向 。 在这个意义上 ， 财政赤字货币化 ， 成为当下的热点经济学话题 。由上所述 ， 无论从现实的紧迫性 ， 还是未来理论的拓展性来看 ， 在疫情的冲击下 ， 为防范可能发生的以快速去杠杆为代表的金融危机 ， 以“加杠杆”为标志的财政开支扩大是必然的 。 问题的核心不在于财政开支的扩大 ， 而在于是否合理并且精准 。 假如是居民的杠杆难以维持 ， 财政救居民就是应该的；如果是企业的杠杆难以维持 ， 就应该救企业 。 财政开支首先是方向和用途问题 。 经验证明 ， 用政府采购来支持企业复工复产 ， 用以工代赈来支持居民收入好于单纯的“直升飞机撒钱” 。 在方向和用途明确的条件下 ， 其次才是支持开支的收入筹措问题 。 在正常收入来源窘迫的情况下 ， 扩大赤字融资 ， 即通过发债来获得收入就是必然的 。 如果发债 ， 社会上没有人购买 ， 那么央行购买就是必须的 。 这既是欧美各国的现实 ， 也是抗疫逻辑使然 。中国的货币政策依然有正常发挥的空间 ， 特别国债会被市场消化反观中国 ， 现在还远未到财政赤字货币化的地步 。 中国的储蓄率较高 ， 居民的杠杆率较低 。 即便为抗疫发行特别国债 ， 居民有意愿并有能力购买国债 。 相对于其他金融资产 ， 国债收益率较高并且具有安全性 ， 是中国居民首选的金融资产 。 其实 ， 在以往国债发行中 ， 彻夜排队 ， 一抢而空的现象就是最好的说明 。 也正是由于区别于欧美的中国国债 ， 是中国的货币政策还有正常发挥的空间 ， 不必采用欧美QE,甚至无底线QE扭曲的货币政策 。 表现在两个方面：第一 ， 中国是世界上为数不多的实际利率高于通货膨胀的国家 。 中国的政策利率还是为正的 ， 意味着 ， 如果需要宽松的货币政策 ， 中国仍然有降息的空间 。第二 ， 中国储蓄率高 ， 意味着即使有财政赤字 ， 财政赤字融资通过市场化发行就能解决 ， 不必依靠扩大央行资产负债表购买国债的方式扭曲进行 。从我们调研的情况看 ， 市场理解中国为抗疫而发行的特别国债的必要性 ， 并为此做了准备 。 理由如下：一是从中国国债发行的历史看 ， 1998年和2007年的特别国债都是市场化发行的 。 尽管这次以抗疫为目的特别国债与过去两次发行的目的不同 ， 但发行条件并未发生重大变化 。 二是 ， 就财政开支而言 ， 这次特别国债开支一个重要方向是弥补公共卫生的短板 ， 这本来就是财政应该支出的 ， 如果过去是按预算跨年逐步支出的 ， 这次仅是通过特别国债融资一揽子提前支出而已 。 三是 ， 这次特别国债另一个支出重点是纾解企业和低收入群体的困难 ， 方式主要是以工代赈 ， 政府采购 ， 扩大基建投资来解决企业生产和就业困难 。 这实际上是用提高总需求办法来解决产能闲置问题 。 而在货币政策正常和产能过剩的情况下 ， 因扩大财政赤字而出现通货膨胀的概率很小 。 四是 ， 虽然特别国债市场化发行对流动性是有影响 ， 但只要根据市场情况 ， 控制好发行节奏 ， 做到期限结构合理 ， 并且把握发行窗口 ， 有序地、滚动地进行 ， 市场的流动性不会受到重大冲击 。最后 ， 从广义财政的角度观察 ， 与其说中央财政赤字融资有金融风险 ， 不如说更需要关注一个传统的金融风险——地方政府债务的可持续性问题 。 过去地方政府债务增长过快 ， 这次抗疫 ， 地方政府又需要发行专项债 ， 会使其债务更显沉重 。 特别是随着土地制度改革 ， 以及“住房不炒”等政策的出台 ， 使地方政府债务传统偿还来源——土地财政更为捉襟见肘 ， 构成了金融风险 。 但是 ， 从严格意义来讲 ， 地方政府债务本质上不是金融问题 ， 而是财政问题 。 它涉及到中央和地方政府财政关系 ， 涉及到地方政府职能转变等诸多方面 。 换言之 ， 只有理顺这些关系才能化解地方政府债务风险 。 加快财政体制和政府行政体制改革是关键 。 而地方债务的金融风险提醒我们这一改革的紧迫性 。综上所述 ， 赤字货币化作为经济学的一个新的理论动向 ， 是正在酝酿现代化货币理论（MMT）的一个组成部分 ， 既折射了传统货币金融理论的困境 ， 又是现实宏观经济政策的需要 。 目前 ， 这一理论仍在发展中 ， 还难以下最终结论 ， 但需要密切加以关注 。 就中国的情况而言 ， 央行还没有必要为财政赤字融资 ， 赤字货币化在中国至少暂时不会出现 。 这还仅仅是一个理论探讨 ， 还是一种假设 。 千万不能把西方的理论变成中国的现实问题来对待 。 我们的货币政策还是正常的 ， 利率还是正利率 ， 财政依然比较稳定 ， 还有正常收入 ， 财政的负债率也不是很高 ， 中央财政即使有赤字也没有大问题 。 唯一需要关注的是地方债务的处理问题 ， 这需深化财政体制的改革 。


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