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用地@土地要素市场化改革降低城镇化成本

每经特约评论员 李宇嘉
近日 ， 《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布 ， 分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措 ， 提出完善要素价格形成机制和市场运行机制 。 推进要素市场化改革 ， 优化现有生产要素配置和组合 ， 提高生产要素利用水平 ， 促进全要素生产率提高 ， 这是我国供给侧改革的突破口 。 当前 ， 应对疫情和推动经济高质量发展 ， 供给和需求两侧都应发力 ， 但重要的是改善供给结构 ， 创造适应新需求的有效供给 。
推进城镇化也好 ， 优化重大生产力布局也好 ， 作为基础性的生产要素 ， 土地在我国经济社会发展中发挥着重要作用 。 上述意见 ， 对于土地要素市场化 ， 提出多个方向：建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地；探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制 。 这些方面的市场化 ， 都是为了降低土地要素的成本 ， 增加大城市的用地规模 ， 让土地供给侧 ， 适应城镇化和高质量发展的需求侧的变化 。
就在上述意见发布的同一天 ， 国家发改委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》 ， 明确提出：常住人口300万以下城市 ， 全面取消落户限制；鼓励有条件的Ⅰ型大城市（常住人口300万~500万）全面取消落户限制 ， 超大特大城市取消郊区、新区落户限制；长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认 。 上述城镇化的目标 ， 意在让新市民、外来人口迅速落户就业地城市 ， 推动包容性增长 ， 打造内需增长引擎 。
新市民、外来人口落户 ， 对应着低成本的用地和空间需求 。 供给与需求对立统一 ， 新的需求催生新的供给 ， 这就需要建立健全城乡统一的建设用地市场 ， 加快农村集体经营性建设用地入市 。 直接入市而不经过征收 ， 有利于农民分享城市化红利 ， 这也是对既有用地现状的确认（很多地块本身已卷入了城市化和工业化）和规范 。 发展农业产业化、生态农业、观光旅游、租赁住房等 ， 这些入市方向是“开正门” ， 堵上了“小产权房”、城市淘汰落后产能复生的歪门 。
2020年的城镇化任务提出 ， 超大特大城市取消郊区、新区落户限制 ， 推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜 ， 这也需要加大集体土地入市的步伐 ， 也是“人地”供需匹配的路径 。 特大城市郊区的集体土地较多 ， 通过建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制 ， 既补充了宝贵的建设用地 ， 提高超大特大城市的资源集聚能力和承载能力 ， 还能坚持耕地保护、守住耕地红线 ， 并通过复垦腾出建设用地指标的其他区域 ， 分享超大特大城市的发展红利 。
值得注意的是 ， 集体建设用地入市 ， 不能建设商品住房 ， 但可以建设租赁住房 ， 借助“租售同权”和公共服务均等化 ， 以较低的成本 ， 满足外来人口、新市民的住房需求、融入和扎根城市的需求 ， 构建“先租后买”“租售并举”的住房新制度 。 产业用地市场化配置改革 ， 这是此次土地要素市场化改革的一大亮点 ， 长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）、混合产业用地等探索 ， 都是为了适应新兴产业用地支付能力低 ， 用地空间小和周期短的现状 。
此次意见还出 ， 充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地 ， 研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度 。 以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用 。 现在 ， 大城市存量用地很多 ， 一般多为产业用地 ， 很多掌握在国有工业企业手上 。 但是 ， 由于产能过剩、产业转移、“退二进三”等 ， 这些地块低效和闲置严重 ， 但成本较低、区位优势突出 。 未来 ， 如果能基于新一轮规划编制 ， 特别是国土空间规划、“十四五”规划 ， 完善区域规划和公共服务配套 ， 能够把这部分存量地块盘活 ， 不管是降低产业用地成本 ， 还是解决大城市住宅用地短缺的问题 ， 都具有供给侧放量的意义 。


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