公元前195年 ， 吕后问病重的刘邦：“陛下百年之后 ， 萧相国也活不了几年了 ， 那谁能替代萧何的位置呢？”刘邦说：“曹参可以 。”
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刘邦在临终之际 ， 将大汉的相国都安排好了 ， 萧何之后是曹参 ， 曹参之后可用的是王陵和陈平 ， 再然后就是周勃 。为什么刘邦将曹参定为萧何的替代者呢？萧何和曹参在秦朝时期就是上下级关系 ， 萧何是主吏 ， 曹参是狱掾 ， 两人都与刘邦交好 ， 后来就成了刘邦的左膀右臂 ， 曹参为将 ， 萧何围相 ， 共同辅佐刘邦 。
等到汉朝建立之后 ， 刘邦论功行赏 ， 在这个时候产生了一个分歧 ， 群臣认为曹参战功赫赫 ， 功劳最多 ， 应该排第一位 ， 但刘邦私心里决定萧何当排第一 ， 后来有人提出萧何当为第一 。刘邦也就顺水推舟将萧何定为第一 ， 而曹参为第二 。
也就是说西汉的开国功臣中 ， 萧何和曹参是排在在前面的 ， 只不过一文一武 ， 曹参更多的是在武上立功居多 。只不过这个排名让这对昔日的上下级兼好友之间有了嫌隙 ， 后来在相处过程中不怎么对付 ， 只不过两人从此之后也没有什么接触 。
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因为萧何继续为大汉的相国 ， 而曹参被刘邦指派给齐王刘肥为相国 ， 辅佐刘肥 。曹参在齐国的主要功绩也集中在战场上 ， 而在治理齐国这一块上 ， 曹参自知水平有限 ， 遂将齐国国内的长者和读书人都找来 ， 询问他们治理齐国的方法 ， 只不过众说纷纭 ， 曹参一时也不知道该听从谁的 。
【楚汉|曹参当了三年宰相，一件事都没办，胡吃海喝，死后为何还被千古传诵？】后来他听说胶西有一位擅长黄老学说的盖公 ， 遂重金将他请来 ， 询问良方 ， 盖公认为“治道贵清静而民自定 。”也就是采用清静无为的治理方法 ， 曹参觉得很有道理 ， 就将自己办公的正堂让出来给盖公住 ， 接下来的九年时间里 ， 曹参就以盖公的说法来治理齐国 ， 齐国安定 ， 曹参也收获了贤相的称呼 。
从曹参在齐国为相的经历 ， 可以大致看出曹参这个人的行政策略 ， 即采用清静无为的治理方案 ， 让百姓自行安定 ， 而不折腾百姓 。为此 ， 曹参胸怀宽广 ， 善用人才 ， 只要是好的方法 ， 他就愿意去用 ， 而不会刚愎自用 ， 所以用很少的气力就赢得了赞誉 ， 这一点在他后来为大汉的相国的时候体现得淋漓至今 。
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公元前193年 ， 大汉相国萧何去世 ， 远在齐国的曹参知道后赶紧让那个舍人收拾行李 ， 说：“吾将入相 。”而事实也确实如此 ， 因为萧何在临终之际和汉惠帝刘盈有过一番交谈 。汉惠帝询问萧何百年之后 ， 谁能胜任相国这一职位 ， 萧何就推荐了曹参 。所以 ， 萧何去世之后 ， 汉惠帝就派人到齐国迎接曹参入朝为相 。
曹参成为大汉的第二位相国之后 ， 雷厉风行的做了一件事 ， 即从郡县和诸侯国中找一些少说多做的厚道人来做丞相的属官 ， 然后将丞相属官中那些多说少做追求声誉的人给辞退了 。这本来给很多人释放了一个信号 ， 即曹参可能会在相国任上大干一番 ， 但后来让很多人失望了 ， 曹参“举事无所变更 ， 一遵萧何约束 。”
也就是说 ， 曹参啥都没有做 ， 所有的一切遵循的都是萧何制定下来的制度 ， 也就是说 ， 大家按照萧何在世的时候行事 ， 而曹参并不插手具体的事物 ， 明面上成了一个无所事事的相国 。而且 ， 相府中有人犯了小过错 ， 曹参并不追究 ， 反而会遮掩过去 。
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