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做好行政非诉执行监督的路径选择

做好行政非诉执行监督的路径选择
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龚永斌
□行政非诉执行过程中,既包括行政机关的申请和法院的受理、执行等程序行为,也包括法院对所申请执行的行政行为合法性进行审查及裁定的实体行为 。所以,检察监督既包括对执行全程中程序性行为的监督,也包括法院对行政行为审查、裁定的合法性监督 。
在2019年1月全国检察长会议上,张军检察长围绕推动“四大检察”全面协调充分发展,提出“做实行政检察工作”的要求 。一年多来,行政检察部门按照最高检决策部署,积极探索、勇于实践,为推动行政检察创新发展不断积累经验、提供方案 。全国检察机关行政检察工作座谈提出,“以非诉执行监督为延伸”,将行政非诉执行监督工作作为做实行政检察的一项重要内容,抓实做好 。
前提:全面准确理解行政非诉执行内涵
行政非诉执行,一般是指行政相对人对行政机关作出的行政行为,在法定期限内既未申请行政复议或者提起行政诉讼,经依法催告亦未履行或未完全履行确定的义务,对该未履行的行政义务,没有行政强制执行权的行政机关自期限届满之日起三个月内,向人民法院申请强制执行后,人民法院对行政机关申请强制执行的案件依法进行受理、审查、裁定及执行的活动 。其包括以下四层含义:
第一,申请强制执行的主体有明确资格条件 。即申请强制执行的行政机关,是对未履行的行政义务没有直接强制执行权的行政机关 。行政强制法第13条规定:“行政强制执行由法律设定 。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行 。”据此,认定行政机关有无强制执行权,只需看作出行政行为所依据的法律是否明确赋予行政机关对该行政行为的直接强制执行权,而不需看行政机关自身是否具有行政强制执行权 。即,一个行政决定中,可能有几个不同的需执行的内容,如税务机关作出的责令限期缴纳税款、处以罚款的决定,由于税收征收管理法在第40条规定了税务机关对逾期仍未缴纳税款的,可以采取强制执行措施,而对罚款则没有明确其强制执行权 。所以,在义务人未履行缴纳罚款义务时,税务机关可以就罚款申请法院强制执行 。
第二,申请需符合相关法定期限要求 。首先,需相对人申请行政复议、提起行政诉讼法定期限已届满 。通常,申请行政复议期限为自知道该具体行政行为之日起60日内;提起行政诉讼期限为知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内 。所以,“法定期限已届满”一般是指满6个月(对特殊情形的起诉期限不作论述) 。其次,行政机关在法定期限内向法院提出申请 。行政机关应当自被执行人6个月起诉期限届满之日起3个月内申请 。据此,从相对人知道或者应当知道作出行政行为之日起计算,申请法院强制执行的时间跨度一般是9个月,无正当理由超过9个月的,法院不予受理 。再次,申请亦应在催告书送达10日后 。由于行政强制法第54条规定行政机关要给相对人在催告书送达后留出10日的履行义务的时间,所以,要不超过向法院申请强制执行3个月的法定期限,催告书至少必须在3个月申请期限届满前的10日前向相对人送达 。
第三,申请强制执行应当符合法院受理条件 。即要符合最高法《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(下称《行政诉讼法解释》)第155条第1款规定的七项条件 。其中应重点把握:一是行政机关的申请是不是在3个月的法定期限内提出;二是是否进行催告、催告是否在3个月期满前的10日前送达;三是相对人未履行或未完全履行行政行为确定的义务,既包括确定的一项或多项义务均未完成,也包括一项义务或多项义务部分履行的情形,即凡是未全部履行到位的,无强制执行权的行政机关均可、均需申请法院强制执行 。
第四,行政非诉执行涉及系列行为 。既包括行政机关申请行为,也包括人民法院对行政机关申请强制执行的案件依法进行受理、审查、裁定及执行的活动 。所以,对行政非诉执行的检察监督,应当贯穿行政机关的申请行为和法院的受理、审查、裁定、执行的各个环节 。


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