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地名管理条例迎大修 依法遏制地名“任性”命名更名( 二 )


2018年12月，民政部、公安部、自然资源部等部委联合发布《关于进一步整理不规范地名的通知》称，一些地区存在“大、洋、怪、重”等不规范地名，对居民区、大型建筑物和道路街巷等地名中存在的不规范地名进行规范化、标准化处理 。
据吴庚祐研究，此前需要整治的“大、洋、古、怪、重”变更为“大、洋、怪、重”等不规范地名，而“大、洋、怪、重”地名主要集中于住宅区、建筑物 。
2019年6月，民政部下发通知，要求各地稳妥推进清理整治不规范地名工作，要重点清理整治社会影响恶劣、各方反映强烈的城镇新建居民区、大型建筑物中的不规范地名 。
在此前后，全国各地陆续开展对不规范地名的清理整治行动 。
对此，王敬波称，我国地名管理并非处于“无法可依”的状态，国务院颁布的《地名管理条例》为我国地名的管理提供了规范依据，民政部颁布的《地名管理条例实施细则》为地名管理机关依法行政提供了更为清晰的指引 。北京、上海、江苏等地出台了地方地名管理立法 。
“中央和地方关于地名管理的规范性依据都能在一定程度上为各级地名管理机关提供指引 。”王敬波说，但无论是《地名管理条例》还是《地名管理条例实施细则》，对于命名、更名在管理机关、程序和实体上的规定都过于笼统，甚至没有规定对地名的命名权、更名权，也没有规定对地名的监督和管理，不利于地名管理的法治化 。
在吴庚祐看来，法治视角中的地名是指经过国家机关批准的地名，而《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》对于地名的命名规范也有很多规定 。
“所以说，不规范的地名其实就是违法的地名 。”吴庚祐说，“这样一来，对于不规范地名，肯定要进行清理和整改，但在清理和整改过程中，同样需要按照法定程序进行整改，要避免运动式整改，避免‘一刀切’ 。”
吴庚祐认为，在地理实体名称和具有法律效力的地名之间其实存在地名审批这一法定程序，而一旦地理实体名称正式成为地名之后，这个地名就具备了法律效力，也就具有了公共性、权威性和严肃性，故而不能想改就改 。
命名权主体须立法明确
地名审批程序有待完善
修订《地名管理条例》势在必行 。
2018年，“修订《地名管理条例》”列入《民政部2018年立法工作计划》中的“抓紧研究论证的项目”中 。
2019年，《民政部2019年立法工作计划》提到，《地名管理条例》“修订草案送审稿拟报送国务院审议” 。同年10月，民政部起草的《地名管理条例(修订草案征求意见稿)》全文对外公布，征求社会各界意见 。
《地名管理条例(修订草案征求意见稿)》扩展到8章63条(《地名管理条例》共13条)，除总则和附则外，分别对命名和更名、标准地名、地名文化保护、地名公共服务、监督管理、法律责任进行规定 。
《法治日报》采访人员注意到，《地名管理条例(修订草案征求意见稿)》的说明称，《地名管理条例》一些内容已不适应当前工作需要，亟须与时俱进地修订完善 。具体包括：管理体制不顺、管理范围和内容较窄、程序规定较为原则、监管措施缺失 。
王敬波认为，《地名管理条例(修订草案征求意见稿)》的公布，有助于填补和完善地名管理相关的制度空白和缺陷 。
在王敬波看来，明确命名权的主体正是需要完善的缺陷之一 。与公众生活密切相关的、具有地名意义的台、站、港、场等名称、城镇街道的名称、楼宇的名称等，现行的《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》并没有明确规定命名权的主体，各个地方在进行相关的制度设计时，也没有统一的标准 。“对于这些地理空间的或者建筑物的命名权，理应通过立法明确命名权主体，避免因主体不明确而引发相关的争议和纠纷 。”
王敬波认为，现行《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》对于地名命名和更名审批的规定，更多集中在由谁进行审批的层面，但依据依法行政、建设法治政府的要求，应当有相应的法定程序的规范 。同时，应全方位完善制度，明确命名权主体、明确命名和更名审批的程序、丰富和完善地名管理机关监督和管理的方式，密切联系群众，形成地名领域政府与社会共同治理的新局面，实现地名管理的法治化 。


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