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黄奇帆：全面放开落户限制的影响有多大？

作者：黄奇帆从长远来看 ， 户籍制度放开已经成了必然的趋势 。 但是短期内还不应该完全放开 ， 应有一个循序渐进的过程 。黄奇帆：全面放开落户限制的影响有多大？
户籍制度改革对我们国家的经济发展、社会发展会有重大意义 。我们现行的户籍制度是一项基本的国家行政制度 ， 是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度 。 以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益 ， 采用以个人为本位的人口管理的一种方式 。这种方式目前给我们带来的一些问题是什么呢？01户籍制度对城镇化的制约我国现在的户籍制度带有计划经济体制的深刻烙印 ， 而在人口大量流动时代已经成为经济社会发展的束缚 ， 严重制约新型城镇化发展 ， 突出表现在三个方面：一是限制劳动力合理的流动 。二是影响进城农民的生活质量 。 受户籍制度影响 ， 农村人口进入城市就业和生活 ， 却无法分享与城市居民同等的权利和利益 ， 不仅收入少、经济地位低而且面临各种社会保障的缺失 ， 严重影响了城镇化的进程和质量 。第三是人户分离引起诸多社会问题 。 政府提供的公共服务社会保障因为以户籍所在地为基础 ， 而产生的居民与政府的矛盾激化问题屡见不鲜 。02户籍制度改革有何重大意义？这次中央决定 ， 要推动新型城镇化户籍制度的改革 ， 这是“十八大”确定的一项重大国家战略 。城市化的过程不仅仅是城市居民改善自己生活的过程 ， 本质上是农民融入城市的过程 ， 是农民转变为市民的过程 。 最重要的是 ， 使得农村进入城市的2.6亿农民工能够改善福利 ， 让他们扎根城市 ， 是社会公平公正的体现 ， 能够达到扩大消费 ， 带动农民增加收入 ， 降低社会管理成本等多重功效 。不仅如此 ， 农民工户籍制度的改革 ， 还会带来的稳定劳动力 ， 还能推迟我国刘易斯拐点的出现 ， 大大增加城市化过程中的人口红利等等 。这里要做一个解释 。 一位农民工从18岁出来打工 ， 干到45岁以后 ， 城市的企业一般就不再雇佣他了 ， 他可能在四十五六岁的时候就回农村了 。 一位正常的城市工人则可以干到60岁 ， 而农民工就少了十四五年在城市工作的时间 ， 人生的工龄少了三分之一 。另一方面 ， 农民工每年1月初可能就要探亲回家 ， 形成了农民工回城的现象 。 中国每到春节有近两亿农民工回乡 ， 到了2月、3月又从农村返回城里 ， 这就有了中国农民工几十年来每年有两个月回乡返城的状态 。 这个状态使得一年中农民工稳定的工作时间只有10个月 ， 少了两个月也就是六分之一 。我们可以想象 ， 一生少了三分之一 ， 一年少了六分之一 ， 实际上就使得农民工实际有效的工龄少了二分之一 。也就是说 ， 农民工的劳动力红利只有城市劳动力的一半 。 这也就是为什么中国城市化率刚到60%就出现了刘易斯拐点 ， 出现了人口红利的短缺、退出 。如果农民工转化为城市居民 ， 这2亿多农民工就相当于延长了一倍的工龄 。 按3亿人的话 ， 就相当于多出来1.5亿人的劳动力 。这就能够大大缓解中国人口红利短缺淡出的状况 ， 中国的刘易斯拐点就会在城市化率到70%甚至75%以后才开始出现 。所以从这个意义上讲 ， 农民工户籍制度改革 ， 实际上是很重要的推动社会生产力的一个举措 ， 是延长中国劳动力红利的一个举措 ， 同时也是改善农民工在城市中的权利和地位的一种举措 。03放开落户限制的路径2014年 ， 国务院提出要进一步调整户口迁移政策 ， 统一城乡户口登记制度 ， 到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户 。2019年 ， 中办国办印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》 ， 要求全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制 ， 全面放宽城区常住人口300万到500万的大城市落户条件 ， 完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策 。2020年 ， 中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步指出 ， 推动超大特大城市调整完善积分落户政策 ， 探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认 。可以看出 ， 我国的户籍制度在逐步放宽 ， 当前大城市落户条件已全面放开 。 全面放开大城市落户限制 ， 意味着劳动力可以自由流动 ， 不再受到户籍门槛的严格约束 ， 也不再受到社保、医保等属地化福利的掣肘 ， 这无疑将会加剧城市之间的人口流动 。04户籍放开已是大势所趋这两年 ， 中国经济基本面有两个重大变化：一是经济转型升级的迫切性日益严峻 ， 高新产业以及支撑这些产业的人才储备显得至关重要 。二是人口生育的形势、劳动力人口的形势、老龄化的形势均遭遇前所未有的拐点之变 。 在这种背景下 ， 谁能拥有更多高素质人才 ， 谁能吸引更多年轻劳动力 ， 谁就拥有更加美好的未来 。这正是各地抢人大战爆发的背景所在 ， 也是深圳、武汉、沈阳等地出台人才落户政策的原因所在 。户籍放开已是大势所趋 ， 城市吸引力提升也是必然 。从当前城市情况来说 ， 不同等级城市由于就业吸纳能力、公共服务水平等存在差异 ， 对非户籍人口的吸引力也会有高有低 。随着人口城镇化率不断的提高 ， 三四线城市现有的公共服务资源会受到一定的冲击 ， 不仅是数量也包括质量 。05户籍改革的几点建议因此 ， 在推进户籍制度改革的时候 ， 要把握好几个方面 。第一 ， 应注意把握户籍制度改革的五项原则：一是明确对象 。 应该是以在城镇稳定就业并有固定场所居住的农民工为主 。 也就是说不要把没有工作的流动人口过分地吸引为户籍落户对象 。二是保障到位 。 农民工转户以后 ， 应该有就业、养老、医疗、教育、住房五个方面、“五件衣服”一步到位 ， 享受城市居民的同等待遇 。 现在事实上是有区别的 。 比如医疗保险 ， 城市居民企业缴交1000多元一个月 ， 农村的农民工可能只缴交了三四百元 。 养老保险也有这样的差异 。 农民工子女读书跟城市居民子女读书保障也有所不同 。三是农村权益自主处置 。 农民工转户以后在城市立足未稳 ， 从保护其权益出发应尊重其意愿 ， 允许其保留农村的承包地、宅基地和林地 ， 也就是农村的“三块地” ， 是他的资源、有价的财产 ， 在这个意义上 ， 尽管资源是集体所有权 ， 但是使用权归农户 ， 农户哪怕进城了 ， 这三块资源应该允许他自愿保留 ， 这是一个很重要的制度设计 ， 在制度设计上要提供保留、流转、退出等多种选择 ， 以公平的方式来进行市场化的选择 。四是合理分布 。 通过科学设置落户的条件 ， 引导转户的居民、农民工在大城市、中等城市和小城市按4：3：3的比例梯次分布 ， 既避免人口过度向大城市集中 ， 也防止小城镇就业和社会管理不堪重负 。 “4：3：3”就是说 ， 差不多有2亿多的农民工要落户 ， 其中40%可以在五百万人口以上的大城市落户 ， 30%在中等城市落户 ， 还有30%在小城市、区县城里落户 。 这样合理梯次的分布 ， 使得各方面相对均衡 。五是建立政府、企业、社会长周期共担的成本机制 。 大家经常有一种恐惧心理 ， 认为一个农民工在城里落户 ， 平均要消耗十万元以上的成本 。 这个账十几年前就这么说 ， 现在也是这么说 ， 这个账大体算的是对的 。按这笔账来算 ， 两亿多农民工差不多会消耗30万亿元的落户成本 。 许多城市管理者一听到30万亿 ， 就吓得不敢落实农民工的户籍制度改革 ， 其实这属于杞人忧天 ， 没有真正算过账——首先 ， 农民工这个十几万成本 ， 并不是完全由政府来承担的 。 里边有40%的成本是由招聘农民工的企业来承担 ， 比如养老、医疗或者其它的一些负担 。还有30%是农民工家庭自己承担 ， 过去十几年在城里的这些农民工都是自己在承担 。 还有30%是政府必须承担 ， 比如一些基础设施、公共设施的建设、配套 。 但实际上 ， 农民工哪怕不落户 ， 只要他们在城里活动 ， 那么这些公共设施、基础设施 ， 政府就已经在承担了 。所以 ， 这个承担的比例是可以按照“4：3：3”客观地分解的 。其次 ， 这种“4：3：3”的任务并不是一年完成的 ， 农民工在这里工作十几年、二十年、三十年 ， 这个任务至少可以分解到15年以上 。 也就是说这30万亿是15年来承担 ， 一年承担2万亿 ， 这2万亿再按照“4：3：3”的比例来分摊 ， 各个方面是完全可以承受的 。第二 ， 科学规划建设城市群 ， 培育城镇体系 。 城市群是人口大国城镇化的主要空间载体 ， 北美、大西洋沿岸的城市群 ， 五大湖的城市群 ， 日本太平洋沿岸的城市群 ， 都是这些国家经济社会发展的火车头 。我国过去30多年的高速发展 ， 也得益于长三角、珠三角、京津冀几大城市群的带动 。 最近讨论的长江经济带 ， 从规划角度讲 ， 也有一个依托长江黄金水道 ， 构建大都市连绵带的问题 。考察这些城市群或者大都市连绵带 ， 一般有四个基本特征：一是城镇化水平较高 ， 城镇化率都在70%以上 。第二 ， 大中小城市规模协调 ， 相邻等级的城市人口比例大多在1：5以内 。 也就是说 ， 如果大城市有1000万人口 ， 那么第二层级的城市可能是500万或者200、300万 ， 也就是1：3、1：4 ， 不会出现一个大城市1000万人 ， 相邻的第二层级城市却只有100万或者50万 。这个道理就像一个大齿轮无法和一个极小的齿轮啮合 ， 大齿轮、中齿轮、小齿轮是一个组合 ， 现在城市群都有这样一种合理的配置组合 。第三 ， 是以交通为重点的基础设施网络完善 。 各城市之间的交通便捷 ， 信息畅通 。第四 ， 城市功能布局合理 ， 分工明确 ， 产业优势互补 。我们推进城镇化应当以构建城市群为目标 。 积极培育包括特大城市、大城市、中小城市的城镇体系 ， 促进城市之间基础设施互联互通 ， 产业功能互补 。最后 ， 从长远来看 ， 户籍制度放开已经成了必然的趋势 。 但是短期内还不应该完全放开 ， 应有一个循序渐进的过程 。北京、上海等人口已经超过2500万的超大城市 ， 暂时更不宜完全放开 。


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