自从唐代以来，随着唐朝马政的破坏与唐朝失去对牧区的控制，唐王朝逐渐陷入马匹供应不足的尴尬境地之中。
为了保障马匹的供应，唐王朝不得不与周边游牧部族进行边境贸易，以茶叶、丝绸等农业或手工业产品换取游牧民族的马匹，由此开始了著名的"茶马贸易"。
宋朝建立后，中原王朝的这一处境一直没能得到改善，长城南北的宜牧地区长期被辽国控制，西北牧区又被西夏阻扼，使得宋王朝的马匹匮乏到一个不敷支用的地步。
为了缓解这一局面，宋王朝延续了隋唐五代以来"以茶易马"的做法，在进一步扩大了茶马贸易的规模的基础上又采取了很多措施对其进行规范，使得茶马贸易在宋朝达到了一个新的发展高度。
自从唐朝以来，茶饮在中国成为一种时兴的消遣方式，这一习俗还进一步从上层社会的特有活动逐渐向民间普及。随着茶饮市场的进一步扩大，茶叶在中国的种植面积不断扩大。
在唐中期以后，茶叶种植园已经遍布中国的长江中下游、淮河流域、岭南以及巴蜀地区，产茶、制茶也成为江南地区最为重要的经济行业之一，唐朝曾有近百个州府都分布了茶叶种植园。
到了宋代，茶叶的种植规模进一步扩大，遍及东南十路六十余州，并且随着南方的土地开发其规模持续扩大，使得北宋时期的茶叶产量一度达到近三千万公斤，是唐朝的三倍之多，由此提供的税收多达数百万贯。
如此庞大的产量，仅凭北宋国内的市场根本消化不了，其中的大部分都被当做出口商品销售到周边国家。
与中原国家的饮食习惯不同，北宋周边的各游牧部族每天都是以肉类和乳制品为主要的饮食原料，饮食结构相对比较单一，并且以荤腥油腻的高热量食物为主，这使得游牧民族的居民极易产生消化不良以及其他一些健康问题。
自从唐朝开始，游牧民族的居民越来越的认识到茶叶在这一方面的特殊功效，使其逐渐对茶叶产生依赖，游牧民族中一度流行"宁可三日无食，不可一日无茶"的说法。
北宋王朝缺马不缺茶，游牧民族缺茶不缺马，这是茶马贸易得以开展的前提。在当时，北宋王朝想要和游牧民族购买马匹，往往有三种交换媒介，其一是钱，其二是绢，其三是茶。
钱是用于商品交换的最重要的媒介，但是北宋王朝从一开始就面临严重的钱荒问题。
国内的铸钱本来就不够用，一些地区只好用价值更低的铁钱做替代品，在这种情况下，直接用钱去购买马匹是最坏的事情。这会造成钱币外流，加剧北宋的钱荒。
或许有人会说，外国也会花钱买宋朝的商品，这钱不就回来了吗？
但是，北宋对外需求最大的是马匹，这是大宗商品，其价值不菲，往往一匹马售价达到三十贯钱，远高于茶叶、绢帛等商品。
如果北宋一年买两万匹马，需要耗费铜钱六十万贯，北宋初年年发行铜钱总额才只有八十万贯。并且，铜钱一旦流出，要是被销毁铸成兵器，无异于资敌。
因此，直接用钱买马是最不利的选择。而当时一匹马价值三十匹绢，用绢买马也不划算，茶叶也就成为了北宋用来买马的最优选择。
为了保障茶马贸易的实施，北宋官府设置一系列制度来加强管理。茶马司是宋朝用来管理茶马贸易的最高机构，于宋神宗熙宁年间设立，专门负责管理茶马贸易。
其最早分为提举成都府路茶场司和熙河路买马司两个衙门，分别管理贩茶和买马两个事情，后来合为一个衙门，统称为茶马司，至南宋时期定名为"都大提举茶马司"。
茶马司在四川设立了买茶场，将川茶运到熙河和秦凤两路去售卖，然后在当地采购马匹，北宋的马匹主要来源就是熙河和秦凤两个地区的茶马市场，而这一地区的马匹来源主要是源自吐蕃。
与此同时，北宋还在四川设置了买马场，但重要性不如熙河路和秦凤路两个地区的买马场。到了南宋时期，由于随着北方国土的丢失，南宋官府的主要买马地点才转移到四川地区。
茶榷制度属于官营商业的变种，官营商业在中国并非宋朝首创，中国实行官营商业的历史由来已久。而制茶、贩茶行业在宋代是一个新兴行业，也是首次被纳入官营体系之中。
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