美国联邦制或成抗击疫情阻力
南希·J·克努尔（Nancy·J·Knauer） · 2020-10-21 · 来源：法意读书美国联邦制或成抗击疫情阻力作者：南希·J·克努尔(Nancy·J·Knauer)译者：李月法意导言新型冠状病毒肺炎是前所未有的公共卫生事件 ， 由于缺乏国家层面的协调 ， 美国宪法第十修正案的不足之处在此次大流行病中暴露无遗 。 虽然 ， 联邦和地方政府纷纷采取措施 ， 但这些措施具有明显地域差异性以及相互矛盾 。 联邦制固然催生了许多具有创新性的方案以及区域协调的新举措 ， 但是也导致了各个地区之间为了争夺资源而相互竞争 ， 加剧了总统与州长之间的摩擦 。 本文探讨了美国联邦制在新型冠状病毒爆发初期所发挥的作用 ， 灾难救济制度政治化的风险 ， 提出了旨在防止关键机构逃避对美国人民责任的故障安全机制 。第一部分回顾了应对措施 ， 这些措施建立在联邦政府支持、州政府管理以及地方执行的联邦合作制的强大愿景之上 。 第二部分通过系统比较分析能力、政治反应和制度弹性这三大核心的制度考量因素评估了这一方法的缺点 。 第三部分析了确保救灾不会成为党派纷争牺牲品的安全保障条款 。 依靠联邦和州来应对疫情是务实但也是不完善的制度选择 ， 就其本质而言 ， 联邦和地方层面的措施是局部的、漏洞百出的 ， 这些措施由于缺乏一致性和确定性而必然会遭受阻碍 ， 因此不适宜用来应对新型病毒 。
图为网站截图本文由谢勒公共利益法教授、坦普尔大学法律和公共政策项目主任南希·J·克努尔发表于《纽约大学法律与公共政策杂志》2020年6月刊 。 原文标题为“The COVID-19 Pandemic and Federalism: Who Decides?”一联邦制下的灾难救助体系1联邦制美国的灾难救助政策和流感大流行性计划属于国家防备和应对战略的一部分 ， 这一战略采用全危险的管理方法 ， 对联邦、州以及地方当局进行了明确的分工 ， 秉持着人人有责的策略 ， 救灾政策和大流行病计划将包括私营企业、第三部门在内的非政府机构也纳入了救灾体系之中 。 具体来说 ， 州和地方在局部紧急情况 ， 如飓风等事件中发挥主要作用 ， 联邦政府进行财政与资源上的支持 ， 以“联邦支持 ， 州管理 ， 地方执行“来推动政策实施 。
图为网站截图图片来源：https://www.cartooningforpeace.org/en/dessinateurs/martirena/因此 ， 在联邦制下 ， 政策的实施效果必须考虑纵向因素 ， 这也是比较制度分析方法的一个新维度 。 从纵向维度出发 ， 我们能够找到美国现有的救灾政策与流行病计划的不足之处 ， 一方面 ， 全危险管理方法以及对事件管理的强调使得新的流行病的独特性被忽视 ， 在利益冲突之下 ， 联邦政府没有进行充足的准备 。 另一方面 ， 联邦政府也未能遵循自己的流行病计划 ， 而是让其他主体在发挥了主要作用 。美国的救灾体系以及流行病计划围绕着联邦制展开 。 联邦制在不同历史时期具体内涵不同 。 历史上以罗斯福新政为句号的双轨联邦制是一种不同层次之间权力界限十分明晰的“夹心蛋糕“(“layer-cake”)式模型 。 到了合作社联邦制时期 ， 由于联邦政府积极寻求与州政府的合作 ， 第十修正案并未被严格执行 ， 这一时期被描述为”大理石蛋糕“(“marble-cake”)模型即联邦政府与州政府为了共同利益而紧密联合 。 20世纪末 ， 新联邦制寻求将权力归还给州政府 。 在当前两极分化的时代 ， 联邦制越来越多地被各州用作拒绝联邦政策和自谋出路的手段 。 救灾体系建设基础是合作社联邦制 。联邦制是美国救灾政策的核心 ， 《美国国家应急反应框架(NRF)》明确指出 ， 国家应对战略的指导原则“植根于联邦体系和美国宪法中联邦政府与州政府的职责划分” ， 虽然美国宪法为联邦政府与州政府的权力划分设定了底线 ， 但许多情况下 ， 只要不被宪法禁止 ， 联邦、州和地方当局可以共享权力 ， 共担责任 。 因此 ， 在联邦制中 ， 考虑到最终的决策者 ， 我们必须从纵向角度进行分析 ， 评估联邦、州和地方三个级别的不同政府部门的能力 。 每一级政府的政府都要与第三部门、私营企业进行合作 ， 救灾和流行病规划则集中在作为负责协调和执行应急计划的行政部门 。
图为网站截图疫情中州政府权力的扩张引发了法律争议 。 一方面是州政府与其居民之间 ， 州长有权根据第十修正案发布居家命令 ， 限制聚会和关闭私营企业 。 虽然 ， 已经出现了依据第五修正案对这些命令提起的诉讼 ， 但根据现有案例 ， 胜诉可能性不大 。 另一方面是联邦政府与州政府之间 ， 虽然特朗普总统放弃了联邦政府的绝对权威 ， 但是他还是指示司法部长威廉·巴尔(William Barr)对州权走得太远的情况进行调查 。 这些法律争议未有定论 ， 州权与经济发展之间的关系也不甚明朗 。2国家救灾体系与流行病计划应对疫情是国家救灾体系与流行病计划的一部分 。 美国国家救灾体系启动于9·11事件之后 ， 次年 ， 旨在协调统一国内安全工作的国土安全部成立 ， 布什总统发布了旨在建立一个全面的国内事件管理体系的国土安全第五号命令(HSPD-5) ， 以便“预防、准备、应对和从恐怖袭击、重大灾害和其他紧急情况中恢复 。 ”在这一体系中 ， 州和地方当局发挥着重要作用 ， 联邦政府在州和地方资源不足的情况下给与协助 ， 私营企业及非政府部门也被纳入其中 。
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