许光建：各地政府消费券发放情况一览 谁更硬核
作者|许光建（中国人民大学公共管理学院教授）、卢倩倩（中国人民大学公共管理学院博士研究生）
上周五 ， 4月17日 ， 湖北省武汉市宣布联合微信支付平台正式启动“武汉购2020促消费活动” ， 通过政府发放5亿元消费券 ， 与商家联合发放的18亿消费券 ， 此外还向低保、特困和建档立卡贫困人口等困难群众 ， 定向发放专用消费券 ， 一方面体现政府对在抗击新冠肺炎疫情中作出巨大贡献的武汉百姓的关爱 ， 另一方面为了应对疫情冲击 ， 调动居民消费热情 ， 刺激消费 ， 促进武汉经济早日恢复 。 为应对疫情冲击 ， 2020年2月起 ， 我国不少省市政府先后推出发放消费券政策 ， 通过消费券的乘数效应恢复消费需求 。 回顾一下历史 ， 可以看到消费券政策并非为地方政府应对此次疫情的一项政策创新 ， 许多地方政府都有发放消费券的经验 。 但是 ， 此次消费券发放与以往消费券政策确实有显著不同的地方 ， 就是这一轮消费券的设计和发放、使用具有显著的时代特色 ， 即具有“互联网+”的特色 ，紧密结合互联网优势 ， 充分发挥消费券对针对受疫情影响严重的行业进行针对性很强的补贴与造血的作用 。一、应对国际金融危机 ， 消费券应运而生为应对2008年暴发的国际金融危机对我国经济的严重冲击 ， 成都市和杭州市2008年底和2009年初先后发放生活用品消费券 ， 为本地低收入消费者提供补贴 。 2009年2月起 ， 多个省市县曾大规模发放旅游消费券 ， 拉动国内旅游发展并刺激内需 。 例如 ， 湖北省武汉市发放旅游消费券 ， 规定中低收入市民领取100元券、55岁以上的中老年人领取50元、大中专院校的学生领取20元 。 为规范地方政府消费券发放 ， 减少消费券发放使用中的乱象 ， 财政部曾于2009年10月发布《关于规范地方政府消费券发放使用管理的指导意见》 ， 为了减少消费券发放使用中的乱象 ， 其中明确规定了 ， 地方政府消费券的发放应当纳入本级政府预算管理并报本级人大审批 。2009年之后 ， 地方政府不再大规模发放旅游消费券 ， 但出现了其他形式的消费券 。 部分地方通过发放短期消费券或定期发放消费券刺激文娱体育消费 。 例如 ， 北京市国有文化资产监督管理办公室于2016年开始推出惠民文化消费电子券试点 ， 由北京市政府提供资金补贴 ， 2016-2018三年内 ， 该项目累计发放金额1.1亿元 ， 直接撬动文化消费7.8亿元以上 ， 券额抵扣与合作单位专属折扣、优惠活动等叠加 ， 总计为北京地区消费者提供优惠约3.33亿元 。 2019年 ， 河北省发放了1500万元体育消费券以培养居民运动消费尤其是冰雪运动消费习惯 。二、应对新冠肺炎疫情 ， 消费券再显功效今年初突然发生的新冠肺炎疫情对武汉市和全国经济发展各个方面都产生了严峻的冲击 ， 餐饮、旅游等消费市场首当其冲 。 为应对新冠疫情的影响 ， 近期各地政府积极推出消费券政策 ， 通过发放消费券的模式 ， 利用部分财政资金激发居民消费热情 ， 撬动国内需求 。 具体情况有如下表所示：
如果把当下各地发放消费券的政策措施与2009年和前几年一些地方政府发放消费券政策进行简单对比 ， 可以发现若干异同之处 。 首先 ， 相同之处是 ， 消费券的发放主体多为地市级政府而非省级政府 。 这一特点 ， 主要由于市级政府对本地百姓的消费习惯、产业结构等具有信息优势 ， 且“船小好调头” ， 市级政府可以根据消费券使用情况更好地设置下一轮消费券的使用范围 ， 提高财政补贴资金的使用效率 。我们发现 ， 这一轮的消费券政策与之前的消费券政策的不同之处也是比较明显的 。一是 ， 本轮地方政府推出的消费券大多适用于餐饮、文娱、旅游等领域 。 这一政策设计主要是因为疫情期间餐饮、旅游等行业受到冲击最直接 ， 且复工率较低（根据商务部统计 ， 截止到3月22日 ， 餐饮业复工率为80% ， 住宿业复工率为60%） 。 同时餐饮、文娱、旅游等行业多为小微企业 ， 抵抗冲击能力较弱 。 回顾一下 ， 十年之前各实体经济行业受国际金融危机影响差别并不很大 ， 因此各地政府此次在消费券使用范围的设置上多倾向于餐饮、文娱、旅游等行业 ， 为其提供定向补贴 ， 很好的体现了精准施策的问题导向 。其次 ， 在消费券发放形式上 ， 本次消费券主要采用电子形式 。 这样设计 ， 主要是因为近些年 ， 随着互联网、电商平台和电子支付平台的迅猛发展 ， 电子支付普及率大大提高 。 同时也有利于降低政策成本 。 不论怎么设计 ， 纸质消费券印制总还是需要一定成本的 。 因此 ， 本轮消费券 ， 各地政府基本上都是通过微信、支付宝等电子支付平台或App发放消费券 ， 大大降低了消费券的制作成本 。 此外 ， 电子消费券形式可以有效禁止消费券转售行为 ， 做到精准投放 ， 确保居民实际受益 。我们还注意到 ， 在消费券的使用时间上 ， 大多设置为7天~1个月 。 这样既可以鼓励消费者在领取消费券后尽快消费 ， 刺激了消费者的消费欲望 ， 亦使得政策效果可以在短期内显现 。三、全面评价消费券的经济效益从居民消费能力角度来看 ， 发放消费券实际上相当于提高了持券者的可支配收入 ， 使得持券者的预算约束曲线向外移动 ， 增加增强了其消费能力 ， 这种“收入效应”会使得消费者增加现期消费 。 从政府发放消费券的政策效应来看 ， 消费券主要为政府财政支出 ， 属于政府购买性支出 ， 能够通过支出乘数效应实现产出增加 。 商务部发言人高峰在4月9日商务部例行采访人员会上提到：“截至4月9日 ， 杭州发放的消费券已核销2.2亿元 ， 带动消费23.7亿元 ， 乘数效应达10.7倍；郑州首期发放5000万元消费券 ， 发放两日核销1152.4万元 ， 带动消费1.28亿元 ， 乘数效应达11倍 。 ”可见 ， 随着复工复产的逐步实现 ， 各地发放消费券政策均起到了不错的效果 。四、及时完善消费券政策的两点建议一是加强消费券对低收入群体的扶持保障作用 。 相比之下 ， 新冠疫情对于低收入居民的冲击更大 ， 因此地方政府要更加重视扩大生活必需品消费券的发放或向低收入群体发放定向消费券 ， 更好地保障低收入群体利益 。 其次 ， 部分老年人及低收入人群的电子支付普及率较低 ， 地方政府还应当根据人群特征调节消费券发放方式 。二是消费券政策设计不仅应当考虑为企业造血 ， 还应当考虑其对消费的带动作用是否有利于疫情的防控 。 例如 ， 由于当前疫情尚未完全控制 ， 发放旅游消费券是否会造成人群聚集 ， 亦是一些政府应当考虑的实际问题 。
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