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「经济观察报」加快供给侧结构性改革，助力战疫情、稳增长，探索地方政府专项债与PPP结合( 三 )


采用A+B包模式的项目 ， 最好选择项目资产和项目收益部分都能切分清楚的项目 。
第二种模式发行专项债券募集资金 ， 采用PPP模式进行运营和/或建设 。
这种模式下 ， 政府方负责筹集项目资本金 ， 通过发行专项债券筹集剩余资金 。 如何整合建设和运营环节呢？有两种选择路径：一是专项债券资金到位之后 ， 政府将项目的建设和运营统一招标选择社会资本来完成 ， 建设资金由政府按进度拨付 ， 运营则根据绩效考核结果支付补贴费用 。 二是项目设施建成后 ， 通过PPP模式依法选择社会资本委托运营 。
无论采取哪种路径 ， 都需要对专项债偿还所对应的政府性基金收入或项目专项收入进行分账管理 。 对于项目专项收入 ， 可由政府平台公司代收 ， 或者由社会资本收取并存入专户管理 。 可以探索由社会资本承担最低收入风险 ， 即约定一个合理的专项收入预计数值 ， 因社会资本自身原因达不到该数值的 ， 则差额部分由社会资本补足 ， 促进项目提升运营管理效率 。
第三种模式是专项债券资金用作PPP项目债务性资金 。
这种模式下 ， 资金筹集方面 ， 项目资本金完全通过社会资本单独或与政府出资人代表共同筹集 ， 剩余资金方面 ， 一部分发行专项债筹集 ， 另一部分由项目公司融资解决 。 项目收益和偿债安排方面跟A+B包模式类似 ， 将专项债券对应的项目专项收入和政府性基金预算收入作为专项债券还本付息来源；而其余项目收益作为项目公司使用者付费 ， 政府按照合同约定给予可行性缺口补助 。 建设和运营层面也与A+B包类似 。
采取这种模式与A+B包模式最大的差别在于 ， 政府可以不用为筹集项目资本金而发愁 。 但是这种模式的采用 ， 至少面临以下难题：一是要建立合规的专项债券资金转贷路径 ， 这需要在财政预算管理层面建立起相应转贷通道 。 二是要处理好政府方债权与金融机构贷款方债权之间的切割问题 ， 在使用者付费收益要同时作为政府方债权和金融机构贷款方债权的还款来源的情况下 ， 要提前约定好切分的原则和比例 ， 做好相应的风险隔离 。
当然 ， 还可以探索将专项债券资金用作PPP项目资本金 。 但是专项债券用作PPP项目资本金之后 ， 穿透来看 ， 专项债券资金本身是债务性资金 ， 不符合财金〔2018〕23号文文提到的“国有金融企业向PPP项目提供融资 ， 应按照‘穿透原则’加强资本金审查”的规定 。 因此 ， 专项债券资金能否用于PPP项目资本金需政策进一步明确 。 除此之外 ， 专项债券用作PPP项目资本金 ， 还需要处理好政府方股东分红权与社会资本方股东分红权、金融机构债权之间的切割问题 ， 处理好专项债的还款期限和还款模式与PPP项目融资偿还期限之间的关系 。
（作者侯明：北京大岳咨询有限责任公司董事总经理、宋雅琴：北京大岳咨询有限责任公司总政策法规师）


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