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「经济观察报」加快供给侧结构性改革，助力战疫情、稳增长，探索地方政府专项债与PPP结合( 二 )


PPP与专项债券有很多地方可以说是互补的 ， 或者说一方的不足正好是另一方的优点 。 首先是政府性基金预算使用方面互补 。 按照财金〔2019〕10号文的规定 ， “新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出” 。 但专项债券可以用政府性基金预算收入作为债券本息偿付来源 。 其次对于项目收益的要求不一样 。 专项债券要求项目专项收入和/政府性基金预算收入必须覆盖债券本息 ， 但是作为公益性项目 ， 项目自身收益不会高也不应该高 。 查阅网上披露的项目信息 ， 会发现有一些专项债的现金流明显是包装出来的 ， 与项目常规运行的收益情况明显不符 。 整体而言 ， 有真实现金流且现金流能覆盖专项债本息的公益性项目的规模十分有限 ， 很难支撑起高达两万亿的专项债发行额度 。 PPP项目可以尽量挖掘项目收益 ， 并不刻意追求收益 ， 财承5%以内可以做政府付费项目 ， 超过5%以后如果使用者付费达到10%可以做可行性缺口补助项目 。 第三是资本金筹集难度上有区别 。 采用PPP模式 ， 不需要政府筹集资本金或者只需要政府出资人代表少量出资 ， 剩余资本金和融资都由社会资本（项目公司）解决 。 而发行专项债券 ， 尽管全省范围内可以用专项债券资金的20%左右用作资本金 ， 但是绝大部分资本金仍是要政府自行筹集的 ， 在财政本就捉襟见肘的情形下无疑增加了政府筹资的难度 。 而一旦政府配套资金没有实际到位 ， 专项债即使发行成功、资金到位 ， 也会使地方政府陷入两难境地：总投资未到位 ， 强行开工将面临垫资施工、烂尾工程；而如果不启动项目 ， 则专项债资金将面临闲置甚至被挪用 。
地方政府专项债券与PPP相结合的呼声早就开始了
财政部党组成员、副部长邹加怡在2019年第五届中国PPP发展（融资）论坛上就提出 ， “探索PPP与专项债的结合 ， 撬动社会投资 ， 发挥协同加力效应 。 ”PPP与专项债券结合起来 ， 好处是很明显的 。 比如 ， 有些专项债券项目在申报时 ， 现金流不够 ， 如果跟PPP结合起来 ， 则现金流不够的那部分通过PPP可行性缺口补助给予补贴 ， 完美解决问题 。 专项债券额度有限 ， 单个项目申报额度不足的时候 ， 部分项目申报专项债券 ， 剩余部分搞PPP ， 统筹解决资金问题 ， 何乐而不为？专项债券未整合建设和运营环节 ， 而通过PPP加以整合则提高资金使用效率 ， 还能实现按效付费 。 PPP与专项债结合 ， 更加符合供给侧结构性改革精神 。
如何实现地方政府专项债券与PPP的结合？
地方政府专项债券与PPP结合 ， 必须要找到切实可行的路径 。 专项债券对应的项目资产要纳入国有资产管理；专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入 ， 要专门用于偿还债券本息 。 PPP项目也涉及使用者付费问题 。 如何对资产和项目收入进行分别管理、实现风险隔离是需要解决的关键问题 。
第一种模式是采取A+B包的模式 。
A+B包的模式 ， 即把一个项目拆分为两部分 ， A包和B包 。 资金筹集方面 ， A包采用专项债 ， 资本金由政府解决 ， 剩余资金申请专项债券；B包采用PPP模式 ， 资本金由政府出资人代表（如有）和社会资本出资 ， 剩余资金由项目公司融资 。 项目收益和偿债安排方面 ， A包和B包的项目收入实行分账管理 ， A包项目对应的专项收入和政府性基金预算收入作为专项债券还本付息来源 ， 专户管理；而B包对应的使用者付费归项目公司收取 ， 政府按照合同约定给予可行性缺口补助 。 项目公司依法承担承担B包的偿债责任 。 在建设和运营层面 ， 通常由项目公司统一提供建设和运营服务 。 A包资产归属政府方 ， 但由项目公司提供运营维护服务 。 合作期届满 ， B包的资产移交给政府方 。
A+B包模式 ， 组合的效果十分明显 。 一是项目资本金由政府方与社会资本方共担 ， 能够有效降低政府和社会资本各自出资压力 。 二是A包使用专项债券筹资 ， 可显著降低项目融资成本与融资难度 ， 降低整个项目的缺口补助 。 三是用用活了政府性基金预算和一般公共预算 ， 政府性基金预算用于专项债券还本付息 ， 而一般公共预算则用于可行性缺口补助 。 四是整个项目都由项目公司统一建设和运营 ， 有利于从全生命周期角度提质增效 。


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