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房地产市场变革

房地产市场变革作者：田国强、陈旭东全文参见田国强、陈旭东先生著《中国改革历史、逻辑和未来-振兴中华变革论》（第二版）p445-4581998年住房制度改革开启了中国房地产市场导向改革的进程 ， 这对市场经济体制的建立和完善起到极大的促进作用 。 然而 ， 房地产市场基本上一直都是受政府干预最多和频繁的市场 ， 没有界定好政府与市场、政府与社会的治理边界 。 特别是前些年 ， 政府频繁出台宏观调控政策 ， 房地产市场已成为一个政策市 。 2010年上半年 ， 政府接连出台“新国四条”、“新国十条”等调控政策 ， 不惜动用行政权力来管制市场 ， 目标直指所谓“高房价” 。 2011年之后 ， 一些城市又陆续出台了“限购令” ， 用行政手段干预市场 ， 在一定程度上剥夺了“货币”的基本功能 。 其实 ， 在“新国四条”、“新国十条”出来之前 ， 著者就曾向国务院政策研究室的有关领导谈了看法 ， 认为政府干预房地产市场将不会起到多大成效 ， 随后2010年初著者等人就写了《固本治源 ， 缓急相济——关于综合治理房地产危情的政策报告》 。 通过内在逻辑的经济学综合分析 ， 断定政府简单通过干预打压房市的这种治标不治本的政策措施作用将会非常有限 ， 近年来房价的走势完全验证了我们四年前的论断 。 房价一直都没有下来 ， 并且自2012年底开始 ， 房地产市场又开始发力 ， 被政府人为压制的市场需求开始逐步释放 ， 2013年以来几大一线城市的房价同比增幅都在两位数以上 。毫无疑问 ， 房地产市场的健康发展 ， 对于中国的社会经济发展具有多重意义 。 那么 ， 在市场经济条件下 ， 政府在房地产市场建设方面的基本职责是什么？回答这个问题 ， 首先需要对住房问题的属性和类型有一个正确的认识 。 住房一方面是民生问题 ， 它要求政府为社会最困难群体的基本居住需求兜底 ， 确保其基本居住权、生存权得到保障 ， 这一部分需要政府投入大量财政资金 ， 是政府公共服务的职责所在 ， 市场可能没有动力去做 ， 政府要有所为 。 另一方面 ， 住房也是发展问题 ， 它像其他大多商品一样 ， 是一个竞争市场 ， 要求政府尊重市场经济规律 ， 改变越位和错位的现象 ， 有所不为 。 这样 ， 房地产市场中存在两类不同市场 ， 应该区别对待 ， 但由于政府对自身的角色定位不清 ， 对两类市场不加区分 ， 不从导致房价刚性的根源和解决制度性深层次矛盾着手来治理房市 ， 只是一味地打压 。 这样 ， 对房地产市场的宏观调控不起作用 ， 就一点都不奇怪了 ， 许多措施在实施过程中是激励不相容的 ， 往往还起到相反的效果 。当前 ， 中国房地产市场中的许多深层次矛盾和问题一直没有得到根本解决 ， 特别是造成了贫富差距问题 ， 导致明显的资源低效配置问题 ， 偏离了效率、公平与和谐发展的轨道 。 在城镇化加速推进的当下 ， 面对着房地产市场最基础的土地要素供给面临垄断的制度约束下 ， 头痛医头、脚痛医脚 ， 频繁的行政性价格管理和数量控制政策手段来治理房市并不是良策 ， 不利于房地产市场的稳健发展 ， 且可能会带来更严重的“后遗症” 。 而房地产调控之所以一直难以奏效 ， 中央与地方的财政关系也是一个重要的制约因素 。 在财力保障与事权、支出责任不匹配的情况下 ， 地方政府竞相发展房地产业 ， 高度依赖土地出让金 。 如果没有财政体制改革等其他配套改革推进 ， 房地产市场依然将是混沌的 。所以 ， 治本之策还在于破除制度性障碍 ， 大力加强长效制度建设 ， 建立商品住房有效市场 。 否则 ， 房地产市场永远摆脱不了政策市的桎梏 。 具体而言 ， 中国下一步房地产市场的改革应该是合理界定和理清政府与市场、政府与社会之间的治理边界 ， 其关键是政府职能的转变 ， 让政府在应有所为的地方不缺位、不错位 ， 在该有所不为的地方不越位 ， 朝着保基本、促供给、少调控、稳市场的方向发展 。 可以想见 ， 在中国城镇化加速推进的时代背景下 ， 无论是住房的民生维度还是发展维度都面临着诸多房价表象背后的问题与挑战 ， 需要我们正确认识近年来的房价走势及其背后的结构性因素 ， 这样才能更好地谋划房地产市场的长效制度建设 。32.1 近年来中国房价持续上涨的几大动因第一是有效供给不足 。 这是根本性的问题 。 原因有二：一是制约性的土地供给政策 ， 18亿亩耕地红线加上地方政府垄断土地供应 。 二是住房保障体系建设严重滞后 ， 形成了社会最底层的居民不得不通过购买商品房解决居住问题的预期 。 由于中央政府控制了非农用地总量 ， 农村集体土转为国有的商业用地后才能流转 ， 地方政府对土地资源供给就形成了垄断 ， 转手获得巨利 。 来自国土资源部的统计数据显示 ， 2006年至2013年全国土地出让金总额达到16.94万亿元 ， 而2013年全国土地出让金总额高达4.1万亿元 ， 创下历史新高 ， 约占当年全国财政收入的三分之一强 。 目前 ， 不少省市的土地出让金占地方财政收入的比例普遍超过了1/3 ， 一些地方甚至达到50%左右 。 如果再加上与房地产有关的税费收入 ， 这个比例还会更大（一些地方估计会达到70%） ， 尝到利益甜头的地方政府亦成为地价、房价上涨背后的一个重要推手 。这不可避免会带来两方面的后果：一方面 ， 开发商为了获得土地投资回报 ， 会把高额的地租成本转嫁到房价上去 ， 大量建设中高价位的商品房 ， 造成住房售价的快速上涨；另一方面 ， “地王”的频繁出现 ， 也提升了自住购房者和投资购房者对未来房价还将上涨的预期 ， 蜂拥入市必然会助推房价继续上涨 ， 造成预期的自我实现和进一步强化 。很显然 ， 如果用地需求由于以上原因持续扩大而土地供应又无法跟进 ， 其结果只会带来地价进而是房价的快速上扬（见上图） 。 一个例子就是 ， 几年前 ， 海南岛建设国际旅游岛上升为国家战略之后 ， 一度被质疑低价甩卖土地的海南省政府突然宣布暂停土地供应 ， 致使随后该省房价在政府调控大局下一天一价地暴涨 。 价格上涨的预期一旦形成 ， 人为掐断供应链 ， 只会进一步加强这种预期 。第二是刚性需求膨胀 。 城镇化需求、日益壮大的中产阶级群体和中国的传统文化价值观念 ， 这三个因素相互交织 ， 在过去、现在及今后相当长的一个时期内 ， 一直都在不同程度上为需求扩张 ， 从而为房价上涨提供源源不断的内在动力 。其一 ， 是被束缚已久的城镇化需求 。 无论是与中国工业化的迅猛发展相比 ， 还是与世界各主要经济体的同类指标相比 ， 以城镇居民占总人口的比例来衡量 ， 中国的城镇化水平还是很低的 。 尽管城乡二元结构的各种制度藩篱依然高筑 ， 但是市场导向的城镇化道路是大势所趋 。 由于目前中国的城镇居民占比刚超过52% ， 未来20年中国必须以每年1个多百分点的增速提升城镇化水平 ， 即城镇人口每年以千万以上的速度增加 ， 才能达到现今发达国家的同等水平 。 城市房地产和公共基础设施的需求肯定会有很大的发展空间 。其二 ， 是日益壮大的中产阶级群体 。 中国已经进入中等收入国家行列 。 不同的收入水平决定了对不同产品的需求 ， 中产阶级群体的迅速膨胀将使居民消费类型和行为发生重大转变 ， 对耐用品的消费需求会大幅上升 ， “居者有其屋”以及“居者优其屋”将成为许多中产阶级家庭生活中的主要诉求 ， 有利于进一步带动房地产市场的繁荣景气 。其三 ， 是中国的传统文化价值观念 。 中国几千年的农耕文明形成了牢固的“耕者有其田、居者有其屋”的传统思想 。 中国现在城镇居民住房自有率可能是世界上最高的 ， 也是中国房屋租赁市场不发达的原因之一 。 并且 ， 与西方个体伦理文化不同 ， 中国有着浓厚的传统家庭伦理文化 。 随着独生子女一代特别是每年五六百万的大学毕业生开始进入城市工作和婚嫁阶段 ， 双方长辈都会拿出积蓄来帮助子女在城市中购房 。 目前 ， 许多在一、二线城市购置首套住房的年轻人都动用了父母的积蓄 ， 有些人甚至还动用了爷爷辈的养老钱 。第三是税制设计缺陷 。 由于持有房产的维护费用不多（在2011年初推出房产税改革试点之前 ， 不用交物业税、地税 ， 管理费也几乎没有） ， 在房价持续上扬的大背景下 ， 使得一户多房包赚不赔（甚至炒房致富）的预期形成 。 结果导致了大量的商品房空置 ， 造成了住房资源配置极大的无效率 。 实际上 ， 像美国中产阶级很少有人将房产作为投资品 。 因为持有多套房产的成本过高 ， 除了房屋管理费 ， 每年都要交房产税 。 一套40万美元的房子 ， 平均每年的持有成本在1万美元左右 ， 人们尽管买得起高价房 ， 却交不起高赋税 。第四是投资渠道狭窄 。 在过去10多年来中国地租价和房价不断增长的大背景下 ， 房产几乎成为国内唯一可以保证高回报的投资品 。 如前所述 ， 由于持有房产的维护费用不多 ， 从而一方面促使居民在投资组合中不断加大房产这一高回报的投资品种的比重 ， 另一方面却没有把这种投资品转化为消费品 ， 投入到租赁市场中实现居住消费功能 。第五是超量的货币供应 。 近些年的房价过快上涨还有一个特殊背景 ， 就是为应对金融危机而推出的货币超量供应 ， 使得大量的流动性进入了房地产市场 。 在国家4万亿元经济刺激投资计划中 ， 与房地产业有直接关系的就约占三成 。32.3 当前房价表象背后的四大结构性失衡其实 ， 房价上涨过快只是一个表象 。 当前 ， 中国房地产市场还有许多更深层次的矛盾和问题未得到根本解决 ， 造成了四个结构失衡现象 ， 从而导致了明显的资源低效配置和贫富差距拉大问题 ， 偏离了效率、公平与和谐发展的轨道 。其一是地域结构失衡 。 这一问题有其客观性 ， 像北京、上海等一线城市的建设定位是国际化大都市 ， 经济发展水平和外向程度非常高 ， 面临很多境外高管人士、港澳台常住人士以及国内外省市流入的富裕阶层的住房需求等 。 但是 ， 还有一个不可忽视的原因在于中国的公共品资源配置不均匀 ， 这其中也涉及财政体制问题以及城乡二元结构问题 。 北京、上海等一线城市集中了相对较多的社会公共资源 ， 而这是房价的构成之一 。 对此 ， 我们不做价值判断 ， 只是作为一个现象在此指出来 。其二是风险控制结构失衡 。 其实在整个生产链上任何一环出问题 ， 都会导致金融危机式的结果 。 国外是在个人住房抵押贷款上 ， 但是中国有了30%～40%的高首付条款 ， 加上房贷的债券化程度较低 ， 金融衍生品不发达 ， 使得这方面的风险已经被大大地降低 。 然而 ， 我们的土地市场类似于零首付 ， 潜在风险很大 。 这可能造成极大的风险失控问题 。其三是收入结构和房价结构失衡 。 这是造成社会总效率下降和公平缺损的一个重要因素 。 由于收入差距悬殊加上房价上涨趋势明显 ， 使一些人手中有几套房子 ， 自住一套 ， 其他可能空置 ， 从而浪费资源 。 这还会产生马太效应 ， 穷者越穷 ， 富者越富 ， 尽管平均收入和房价增幅基本处于同一水平 ， 但由于收入差距悬殊 ， 相当一部分居民买不起房 ， 由此大大地拉大了拥有房产和没有住房阶层之间的巨大贫富差距 。 更为关键的是 ， 我们的住房保障体系建设滞后 ， 使得即使是社会最底层的居民也形成了购买商品房解决居住问题的预期 。 实际上 ， 即使发达国家也不是所有居民都拥有属于自己的商品房 ， 底层民众的居住需求往往通过廉租性、保障性住房来满足 。其四是租房买房结构失衡 。 这是制度和文化方面的因素共同造成的 。 一是建立在以户籍制度为基础的城乡二元结构上的社会福利不平衡 。 城乡二元户籍制度使得很多没有城市户口的进城劳动力 ， 享受不到与城市市民同等的社会福利 。 由于中国把过多的社会福利捆绑在拥有住房上 ， 即使拥有了城市户口 ， 如果一直租房 ， 一些社会福利享受起来还是面临种种限制 。 买房而非租房 ， 也就成了进城劳动力跨越社会福利障碍的一种现实途径 。 这样既造成了社会福利分配不公 ， 也扭曲了住房的价格信号 ， 不利于市场有效地配置资源 。 二是居者有其屋、有恒产者有恒心的传统观念根深蒂固 。 与国外居民流动性非常大不同 ， 中国人安土重迁 ， 一旦决定在一个城市扎下根来 ， 拥有一套属于自己的住房就会被列入首要计划之一 ， 租房度日从来都不会是长久之计 。 现在所谓的“丈母娘需求” ， “婚姻刚需”等等 ， 其实都是上述制度和文化问题的反映 。实际上 ， 中国房地产市场所出现的这些问题和许多未提及的问题 ， 在很大程度上都是一些深层次的制度性障碍造成的 ， 它们不是通过频繁的非制度化的政府行政干预手段 ， 就能够有效解决的 。 这种做法有违市场规律和科学发展、和谐发展的要求 ， 无法解决房地产可持续发展的问题 。 目前为止的房产宏观调控政策 ， 至少已带来如下一些负面效应：一是产生激励扭曲 ， 使得政策目标与实际结果相背离 。 比如 ， 提供纳税证明或社会保险缴纳证明条款 ， 本意是遏制投机购房 ， 非但无法挡住外地有钱人（不需贷款）异地购房 ， 反而将那些要靠信贷支持才能在城市里购房的非户籍人口挡在了门外 。 这不仅增大了贫富之间的差距 ， 更背离了城市化规律 。二是引发道德风险 ， 使得市场沉迷于政策预期和博弈 。 由于信息很难对称 ， 很多政策的监督成本巨大 ， 将会引起五花八门的社会乱象和道德失范 ， 如虚开证明、借名买房、假按揭、行贿受贿等 ， 更有甚者上演起假离婚的把戏 。三是破坏政策稳定 ， 使得经济随着政策上下起伏不定 。 从中国城市化的速度、规模和潜力来看 ， 中国房价的上涨是一个不可逆转的长期趋势 。 那些旨在打压房价的临时性政策撤销之后 ， 消费者暂时被压制的刚性需求又报复性反弹 ， 政府该如何应对卷土重来的房价上涨?所以 ， 我们一定要有前瞻性 ， 充分考虑到最坏的后果 ， 力争使政策的风险最小化 。四是阻滞市场改革 ， 使得计划手段扰乱市场自发秩序 。 比如 ， 将稳定房价的责任归于地方政府 ， 实际也赋予了其超越法律权限干预市场的权力 ， 可能会导致价格扭曲并增加政府权力寻租的机会 。32.4 进一步加强房地产行业长效制度建设显然 ， 从以上分析可以看出 ， 影响中国房地产市场稳健发展的主要症结不在于高房价 ， 而在于长效机制的缺乏 ， 没有合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界 。 没有好的制度环境 ， 就不可能有有效的监管 ， 必定会造成严重的效率和公平问题 。 仔细分析前些年政府出台的诸多房地产规制措施 ， 总是给人头痛医头、脚痛医脚的印象 ， 造成了“三多三少”的现象：零散性、短期性规制措施多 ， 全局性、前瞻性规划措施少；行政手段多 ， 市场行为少；政策干预多 ， 制度保障少 。 这就导致房地产业总是陷入“大泻—大补—再大泻—再大补”的轮回困境 ， 不可能从根本上解决中国房地产的问题 。特别是房地产市场的贫富差距拉大和资源低效配置的问题一直未得到根治 。 如果购房者购买房子不以自住为目的 ， 根本不准备装修而作为投资放在那里不用 ， 这个购房者实质上已经转变为房子的供给者 。 既然是供给者 ， 而房子又被空置 ， 房子资源没有得到合理配置 ， 因而是无效率的 。 解决房子空置所造成的巨大效率损失问题 ， 让空置的房子动起来 ， 就必须增加持有多房或大房的成本 。 从而 ， 房产税是解决炒房产、囤住房 ， 从而降低房价的必要手段 。 但它要解决的 ， 主要不是价格上涨的问题 ， 也不是地方财政收入的问题 ， 而是效率和公平的问题 ， 因为从长远来说房价是往上走的 。 如果不用房产税怎么解决这个问题？2011年初 ， 重庆、上海分别推出了房产税改革试点 ， 二者的方案侧重点有所不同 ， 重庆房产税征收主要对象是高档商品房 ， 上海房产税主要征收对象是本市居民二套房和非本市居民新购房 。 房产税改革还处于试点阶段 ， 新一轮试点扩围城市名单尚未明确 ， 并且需要加快房产税立法 ， 在税收法定的原则下推进试点扩围 。 尽管一些制度设计还不是非常健全 ， 但有助于增加持有高端房和多套房的成本 ， 影响购买决策 ， 并给地方政府提供新的合法税源 。 不过 ， 这并不是答案的全部 ， 相关的制度建设急需跟进 。 特别是要从市场基本供求的角度出发增加商品房市场的土地有效供给 。 考虑到与之相配套的风险控制、住房保障、租房体系、拍卖机制等 ， 应该在完善房产税制度的同时 ， 从土地流转制度、金融监管制度、住房保障制度、住房租赁市场建设、土地拍卖制度等五大制度建设方面入手 ， 多管齐下 ， 综合治理 ， 建立有效市场 ， 兼顾经济效率与社会公平正义 ， 引导有效供给与有效需求 ， 促进房地产市场稳定健康发展 。1．促进土地城乡流转 。 正确处理好保护耕地基本国策和城镇化用地（包括房地产开发用地）的关系 ， 切实赋予农民土地产权 ， 开放农地直接入市 ， 促进土地要素在城乡间自由而有序地流转 ， 保证住房土地的有效增量供给 。 增加供给是解决当前市场供求关系的最简单也最有效的办法 。 当然 ， 保护耕地存量与房地产开发用地增量之间存在一定的此消彼长关系 ， 但是从优化土地使用结构、提高土地集约水平的角度来看 ， 二者又是相辅相成的 。2．加强银行风险管理 。 改进银行的风险管理系统 ， 让银行能够更好地共享客户的信用资讯 ， 让银监会能够更好地监控银行的贷款风险 ， 让整个社会能够建立起一个有效控制房地产贷款（特别是土地抵押贷款）风险的制度 。 这个方面的改进 ， 不是针对投资性购房的 ， 却是比“遏制”投资性购房更能抵御次贷危机式金融风暴的制度 。 因为 ， 最大的风险不在买房者30%~60%的首付 ， 而是开发商 。 开发商的风险最大 ， 他们出了问题才是大问题 。3．完善住房保障体系 。 明确公民的居住权以及政府在保障居者有其屋方面承担的责任 ， 并通过法律对保障性住房的资金来源给予保证 。 当然 ， 这不并不是要制定超越发展阶段和公共财政支持能力的住房保障目标 ， 或给出大多数人能得到住房保障的预期 。 从长期看 ， 房产税的征收将为提供城市保障性住房的一个重要资金来源 。 在美国 ， 房产税是州以下政府 ， 包括市、县和学区财政收入的主要来源之一 。 当然 ， 还有一个非常值得注意的地方 ， 要确保保障性住房合理、公平及监督有效地配置给了低收入阶层 。4．发展房屋租赁市场 。 租赁市场发展滞后有可能与中国的传统文化以及法律规则不完善有关 。 让所有人都居者有其屋 ， 肯定是无法实现的 。 此次美国“次贷危机”的爆发 ， 在很大程度上就是毫无节制地吹大了“居者有其屋”的梦想 ， 让很多不具备买房能力的人去买房 。 有鉴于此 ， “租售并举”应该是中国需要长期坚持的基本住房政策 ， 也是一个成熟的房地产市场应具备的基本特征 。 积极培育壮大住宅租赁市场 ， 既可极大满足当前中低收入家庭迫切的居住需求 ， 也可降低住房空置率 ， 扩大市场有效供给 ， 提高住房资源配置效率 。5．完善土地拍卖制度 。 改革现有的单纯以“价高者得地”为原则的土地招拍挂制度 。 这不是目前的行政性清理“地王”政策 ， 而是设计合理的拍卖制度 ， 在土地拍卖过程中综合地块设计方案、公众利益、企业自有资本、企业信誉、资质业绩、消费者评价、纳税情况和社会责任等多种指标 ， 筛选出真正能够为公众提供品质高的可支付住房的企业 。 当然 ， 此项改革不是要倒退到过去没有拍卖的“协议转让”阶段 。


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