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中国电价改革中的误区与建议( 二 )

中国电价改革中的误区与建议
对电价改革的几点建议1. 对存量风电/光伏尽快压减、取消补贴从控制社会经济成本角度看 ， 不宜再轻易上调可再生能源电价附加 。 上世纪八九十年代的“两分钱”政策曾一举扭转中国长期缺电局面 。 而以当前新能源的尴尬局面 ， 不宜再突破历史上的“两分钱”红线 。 政策上 ， 应大力推进政策转型 ， 从盲目追求规模速度 ， 尽快转型到全力推进技术进步 ， 将更多补贴资金用于技术环节 ， 而非建设环节 。在技术上 ， 对所有增量风电/光伏及其它新能源项目 ， 进一步明确安全性、电网友好性等相关技术要求 。 对增量光伏项目 ， 尽快宣布平价时间表 。在补贴上 ， 对高达4.1亿千瓦的存量风电/光伏机组 ， 尽快研究提出补贴退坡及平价上网规划 ， 可将节约出来的一定比例补贴资金用于鼓励企业技术改造、上新压旧以提高资源利用率 。总之 ， 对已规模超大、技术趋近成熟的新能源 ， 必须尽快断奶 ， 督促其接受电力市场的考验 ， 在公平竞争中进一步茁壮成长 。2. 积极推进电力造价及运营情况调研推进电力造价及运营情况摸底 ， 不仅是9号文第25条的要求 ， 其实也是做好电价工作的内在需要 。 对于现代大电网来说 ， 某种角度上其实并不存在绝对合理的边际成本 。 但即便如此 ， 仍需努力把握其建设与运营状态 ， 以作为定价、调价及其它管制工作的基本参照 。因此 ， 有关部门及专业机构 ， 应积极推进电力造价及运营情况调研 ， 及时掌握电力造价、能耗、设备利用率等方面的基本状况与发展态势 。 输配电价格核算 ， 低标准是透明 ， 高标准是合理 。单纯的审计查账 ， 连透明都不易解决 ， 更不可能实现合理 ， 只有通过持续、海量的价格、造价、运营数据的积累与分析 ， 才可能从被动的会计核算 ， 提高到主动而有效的管制与调控 。3. 结合形势要求适时调减输配电价如前所述 ， 从历史到当下 ， 电价都是一种有效的、国家层面从未放弃的管制工具 ， 或者吸引投资 ， 或者抑制过热 ， 或者降低负担 ， 或者引导节能 。 公器慎用 ， 亦需善用 。 不论政府 ， 还是市场 ， 追求“刚刚好”都是荒谬的 ， 唯逆调节是永恒的 ， 高下仅差别于波动幅度而已 。在9号文“放开两头”的体制架构中 ， “管住中间”是政府理所当然的管制抓手 ， 定价仅是基础 ， 调价的权与责不可废弃 。 习近平总书记关于能源四个革命讲话中“价格调整滞后于市场变化 ， 客观上成为屡屡出现的油荒、气荒、电荒的推手之一”即此意也 。既然现代化大电网并不存在绝对合理的边际成本 ， 那就更适宜使用价值优先于价值 ， 形成让输配电价随经济社会发展形势而适时调整的机制 ， 通过对“合理收益”的硬调节 ， 来覆盖与超越“准许成本”的模糊性 。 最终形成 ， （上网及用电电价等）竞争性电价为主体 ， （输配电价等）管制性电价为基础 ， （居民农业及公益等少量特殊用电电价）计划性电价为补充的新型电价体系 。显然 ， 输配电价的定价与调价是政府价格调控的主战场（当然 ， 亦不排除税收补贴等更多调控手段之组合拳） 。 另外 ， 适度调减输电价格 ， 也有利于推进跨省跨区送电 ， 释放资源配置空间 ， 提高输电设备利用率 。4. 着力推进电网企业运营模式的改革按照9号文“改革和规范电网企业运营模式 。 电网企业不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源 ， 按照政府核定的输配电价收取过网费”的要求 ， 在基本完成输配电价格核算工作之后 ， 应及时推进开展此项改革 。 而且要求大型电网企业集团中 ， 不同业务单独核算 ， 禁止相互补贴、随意挪移成本 。特别是电网购销业务必须与输电业务分离 ， 明晰各自的资产与财务；同时 ， 市场化的购销业务与“居民、农业、重要公用事业和公益性服务”的供电业务 ， 也必须各自单独核算 。显然 ， 如果电网企业运营模式的改革不到位、业务不清晰、信息不透明 ， 输配电价格核算在根本上其实并无法保证质量 ， 下一步9号文要求的“配套改革不同种类电价之间交叉补贴”更无从下手 。 与此同时 ， 这一步改革不到位 ， 前期输配电价格核算的成果也难以及时运用到电力市场建设之中 ， 亦将极大削减电价改革的效果与影响力 。5. 积极而审慎参与当前电力市场建设对于“电力体制改革”来说 ， 电力市场建设不必作为首要目标 ， 而更应看作一种结果 。 上世纪80年代以来 ， 全球很多国家都实施了不同模式不同程度的电力市场化改革 ， 其中输配电独立定价、电力市场竞价交易等均已是一种普遍的常态 ， 不论观念接受 ， 还是技术实现 ， 都并非高难度之事 。中国电改之复杂与困境 ， 并不在于市场建设本身多么难 ， 而在于政府行为方式、市场格局设置、企业利益机制等前置条件长期不到位 。 如果“电力体制改革”到位 ， 电力市场很容易水到渠成；而若前者长期无实质进展 ， 则电力市场建设势必乱象延续 。因此 ， 电价改革目前只能积极而审慎参与电力市场建设 ， 一是积极参与电力市场的顶层设计 ， 例如容量市场/电量市场的设计 ， 例如顺价结算的有关规则（交易机构即使不直接收钱 ， 但至少要出账单） ， 例如参与市场竞价与保留政府定价的隔离与衔接机制 。 二是积极参与电力市场有关规则体制的审定 ， 特别是在电价形成机制方面 ， 电价部门应参与把关 ， 避免电力市场在搭建或运行中走偏 。 三是完成有关电价改革任务、并与电力市场建设良好衔接 ， 例如及时将输配电价核算成果推进运用于电力市场顺价结算 。 四是依据电力市场建设进程的需要 ， 配合进行电价体制有关改革与调整 ， 例如目录电价应用范围的适时调整 ， 由于市场推进预计漫长 ， 这种配合工作可能也是渐进而繁琐的 。 五是加大对地方政府行政干预电价行为的查处力度；六是积极研究在未来对冲市场波动的有关管制措施 ， 例如电价水平监测/预测/预警 ， 例如输配电价调节的相关手段与机制 。6. 进一步加强基础统计及信息公开工作建国以来中国长期施行计划体制 ， 电价管理最终形成了现在这样覆盖广泛且繁琐多变、形同“补丁摞补丁”的复杂体系 。 电改及电力市场建设中 ， 对于原有电价体系势必带来较大的压力 。空间上 ， 市场化定价并非全面替代原有价格体系 ， 而是局部挖洞式 。 未来价格体系中既有竞争性定价 ， 也有管制性定价（例如输配电价）、计划性定价（例如居民农业及公益电价） ， 这就相当于要求价格部门不断“给被撞破的蜘蛛网锁边儿” ， 破一块、补一圈 。这就要求进一步加强数据统计的基础性工作 ， 尤其重视界定工作 ， 各类数据内涵明确、外延清晰 ， 随时可以拎得出来 ， 而又不能随意调串 。 另外 ， 有关信息公开 ， 涉及价改成果的运用与推广 ， 涉及对价改工作的理解与评价 ， 也应进一步加强 。7. 适当放权下级价格部门更多参与市场时间上 ， 电改包括电力市场建设显然将是漫长的、分步的、无计划的 。 但价格这项基础工作本身肯定还是要不断不乱 ， 避免陷入长时间被动追随、为人作嫁、吃力难讨好的情势 。 类似输配电价核算这种能出彩的“改革任务”之外 ， 更多繁琐的“配合工作”可能贯穿始终 。建议借鉴9号文的出台过程 ， 在国家层面——发改委/能源局/国家电网难以决断的情况下 ， 最终下放到地方去分散试错 。 试想 ， 中国电力市场的终极情景怎么可能是34个省34个样呢？中国的股市才有几个？因此当前显然仅是战术层面培训+战略层面归谬的历史阶段 ， 前路肯定还漫漫呢 。 因此 ， 作为电力体制改革一个部分的电价改革 ， 同样可以适当放权给下级价格部门 ， 鼓励其更多参与市场 ， 在实践中发现问题、解决问题 ， 积累正反两方面的经验教训 。


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