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自然保护区|“骑虎难下”的市级湿地保护区 环保发展博弈样本调查：山东东平湖困局( 三 )


另一方面 ， 自然保护区的设立还严重制约了当地的经济社会发展 。 据介绍 ， 目前保护区的规划范围及功能分区 ， 源于2013年因东平湖蓄滞洪区防洪工程建设对东平湖、腊山两个自然保护区所作的调整（泰政函〔2013〕49号）和2015年因京杭大运河泰安港建设对东平湖自然保护区所作的调整（泰林字〔2015〕103号） 。
而在2015年调整之后 ， 东平湖周围的9个乡镇267个行政村的43562户居民17.04万人口 ， 35平方公里耕地一并纳入了保护区范围 ， 造成了自然保护区内“普遍违法”的尴尬局面和人民群众生产生活普遍困难的状况 。
“2003年设立保护区的时候 ， 其实只确定了面积 ， 但是并没有具体的四至范围 。 直到2015年调整时 ， 上级部门要求确定保护区的边界四至 ， 才不得不进行具体划定 。 但是由于当时设立的面积太大了 ， 无论怎么划分 ， 都会把一些村庄、耕地、学校、医院、国道、省道等划入实验区范围内 。 现在也就造成了保保不住、管管不了的局面 。 ”东平县受访官员解释 。
采访人员注意到 ， 东平县共辖14个乡镇、街道 ， 面积1343平方公里 ， 总人口80万 。 东平湖市级湿地自然保护区总面积则为25927公顷 ， 约占东平县总面积的1/5 。
而按照自然保护区相关管理规定 ， 禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动（法律、行政法规另有规定的除外）；在自然保护区的核心区和缓冲区内 ， 不得建设任何生产设施；在自然保护区的实验区内 ， 不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目 ， 其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准 。
“东平县除去建设用地、耕地、山地等 ， 可以开发利用的土地很紧张了 ， 所以申请调整保护区区划让它‘瘦身’ ， 也是无奈之举 。 ”上述官员称 。
优化调整在即
事实上 ， 东平县所遇困境并非个例 。
中国人民大学公共管理学院郑国教授告诉采访人员 ， 过去确实有很多地方政府对于自然保护区的认识不足 ， 觉得只要设立自然保护区就会获得资金、政策的补偿 ， 进而盲目地划范围 ， 认为“越大越好” 。 但是随着生态保护的日益严格 ， 保护区内生态保护与经济建设难以协调的矛盾逐渐暴露 ， 所以目前很有必要进行优化调整 。
今年3月 ， 自然资源部、国家林业和草原局发布《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资〔2020〕71号） 。
文件指出 ， 经过60多年建设 ， 我国自然保护区在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用 ， 但部分自然保护区范围划定和功能分区不够科学合理 ， 与其他自然保护地交叉重叠 ， 历史遗留问题较多 ， 管控措施针对性、操作性不强 ， 各种矛盾冲突尖锐 ， 迫切需要对自然保护区范围及功能分区进行一次优化调整 ， 同时对各类自然保护地进行整合优化 。
而自然保护区将在解决突出问题的基础上 ， 科学调整范围 ， 完善功能分区 ， 细化管控要求 ， 由地方编制形成自然保护区调整预案 ， 经省（区、市）政府同意后 ， 由各省（区、市）自然资源主管部门、林业和草原主管部门联合报自然资源部、国家林业和草原局 。
“我们学习借鉴了雄安新区、千岛湖的发展理念 ， 委托中国城市规划设计研究院编制《东平湖生态保护和高质量发展专项规划》 ， 对东平湖区域保护建设进行了顶层设计 ， 也将有利于解决自然保护区存在的设置不合理、与群众生产生活矛盾、管理冲突等问题 。 ”东平县受访官员告诉采访人员 ， 目前 ， 东平县按上级要求已编制了整合优化初步预案 ， 正逐级上报审核 。 等批复后 ， 相信绝大部分问题能得到解决 。
（责任编辑：张洋 HN080）


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