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城市治理|从郡县制到无县化：中国2000多年的城市治理逻辑变迁


城市治理|从郡县制到无县化：中国2000多年的城市治理逻辑变迁
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▲图片来源：新京报网（图文无关）
文 | 马亮
据媒体报道统计 ， 中国有越来越多的城市不再下辖县或县级市 ， 而只有市辖区 。 在4个直辖市中 ， 北京、上海、天津都没有县了 ， 仅有重庆保留了县 。 与此同时 ， 广州、深圳、武汉、南京、东莞、佛山等城市也实现了“无县化” 。
“无县化”背后的动机和逻辑
2015年 ， 北京市两次调整行政区划 ， 通过撤县设区实现“无县化” ， 成为中国第一个步入“无县时代”的直辖市 。 “无县化”是城市化过程中值得高度关注的现象 ， 只有理解其背后的动机和逻辑 ， 才能更好地理解中国城市化的进程和未来 。
中国自秦朝以来采取的是郡县制 ， 县是承上启下关键的一级行政级别 。 “皇权不下县” ， 县是国家与社会关系的重要枢纽 。 无论是地级市还是乡镇 ， 都是郡县制以后才设立的 。 因此 ， 对于国家治理而言 ， 县的数量减少是一个值得关注的现象 。
国家统计局的数据显示 ， 中国县级区划数在过去20年发生了微妙的变化 。 县级行政区划单位的总数变化不大 ， 从2000年的2861个略减到2019年的2846个 。 但是 ， 县从2000年的1503个减少到2019年的1323个 ， 共减少180个；县级市从2000年的400个减少到2019年的387个 ， 共减少13个；市辖区的数量从2000年的787个增长到2019年的965个 ， 共增加178个；自治县、旗、自治旗、林区、特区等的数量变化不大 。
由此可见 ， 过去20年增加的市辖区 ， 几乎相当于同期减少的县 ， 意味着近200个县在过去20年转为市辖区 。 虽然县仍然是县级区划中最大的一类 ， 但是其比例从2000年的53%下降为46% ， 而市辖区的比例则从28%增加为34% 。
城市治理|从郡县制到无县化：中国2000多年的城市治理逻辑变迁
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▲图1 县级区划数的变化情况（2000-2019年）
资料来源：国家统计局 。 其他包括旗、自治旗、林区、特区等
县政府是一级独立政府 ， 而区政府则是市政府的派出机构 ， 无论是在独立性还是在自治权方面都远逊于县 。 因此 ， 虽然地级以上城市下辖县 ， 但是县域管理却相对独立 ， 在区域规划和产业发展方面有较强的议价权 。
城市下辖县 ， 往往为了城市利益而倾向于对县进行“盘剥” 。 比如 ， 自上而下的财政转移支付可能遭遇“雁过拔毛” ， 而城市在分配资源时也优先考虑市辖区 。 2000年以来中国各地纷纷试点“省直管县” ， 很重要的诱因就是为了避免“市刮县”的问题 。
一些省份将经济大县和产粮大县列为省直管县改革的试点地区 ， 通过省政府直接管理县级财政、经济乃至人事 ， 来减少市级政府的干预 。 浙江省推行“扩权强县” ， 也是期望赋予县级政府更大的经济管理自治权 ， 做大做强县域经济 。
但是 ， 近些年来省直管县改革的步伐缓慢 ， 这同省政府鞭长莫及而难以管辖县政府有很大关系 ， 也同地级以上城市控制和吸纳县的冲动不无关系 。
在行政区划调整方面 ， 同省直管县改革并行的是撤县设区和撤市设区 ， 即将地级以上城市周边的县或县级市变更为市辖区 ， 从而实现市域范围的扩大 。 为什么这么多城市要“无县化” ， 这对各个城市有何好处？
撤县设区增强城市整体竞争力
城区和县之间的行政边界 ， 人为割裂了二者之间的地理联系 ， 不利于城市的统筹协调和利益共享 。 之所以许多城市通过撤县设区来推动城市融合发展 ， 也同单纯依靠行政手段进行政府间协调 ， 缺乏其他行之有效的统筹协调机制有关 。
撤县设区使城市对被撤并的县有了更强的统筹协调力度 ， 使其能够打破市县边界而推动区域融合发展和利益共享 。 有学者发现 ， 撤县设区催生了越来越多的“无辖县城市” ， 这有力推动了区域一体化并拉升了城市的首位度 ， 对于增强城市整体竞争力有很大作用 。


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