从衙门到法院的转变( 二 )
随着袁世凯的败亡 ， 县知事兼理司法的情况开始为人诟病 ， 北洋政府的继任者为挽救县知事兼理司法导致司法不独立之弊病 ， 于1917年5月颁布县司法公署组织章程 ， 规定凡未设初级审判厅之县原则上应设立县司法公署 ， 审理所在地的所有民刑案件初审 。县司法公署设在县行政公署内 ， 由1至2名审判官与县知事共同组织 。 审判事务一概由审判官完全负责 ， 县知事不得干涉；关于检举、缉捕、勘验、递解、刑事执行及其他检察事务 ， 一概规归知事办理 ， 并由其完全负责 。尽管北洋政府创设了县司法公署以济其弊 ， 但北洋政府之主要目标及心力仍在兼并其他军阀地盘 ， 对于司法设置并不重视 ， 故县司法公署并未普遍设置 。 直至1936年 ， 全中国由县长兼理司法者尚有1436县 ， 审判厅普设不彰的情形就这样一直延续到了国民政府时期 。国府时期的法院规划1927年 ， 国民党完成北伐、统一全中国 ， 并在南京建立了国民政府 ， 并将审判厅改名为法院 ， 省高等审判厅改名为省高等法院 ， 高等分厅改为高等分院 ， 地方审判厅改名为地方法院 ， 地方分庭也改为地方法院 。 1935年 ， 国民政府颁布《法院组织法》 ， 于县市设地方法院、省设高等法院、中央设最高法院 ， "法院"一词正式出现在中国 。然而 ， 法院普设的速度却未跟上国民政府修法的进度 。 普设法院进度缓慢之原因除了国民政府要对付投机军阀搞中原大战 ， 打内战以及抗日 ， 未能给予司法建设足够重视外 ， 也与法院权威没有被普遍尊重有关 。
国民政府成立之初 ， 各地省政府都将管区内之法院视为自己辖下的一个下属部门 。 曾有某法院的一位领导抱怨道："你说我们法院人财物统管了好不好？我看够呛 。 我们法院力量小啊 。 我们开展工作必须得到政府和兄弟部门的配合 。 没有政府拨款 ， 我们法院大楼都建不起来 。 就说说我们法院执行局 ， 离开兄弟单位的配合行吗？就他（指法院执行局副局长）去执行财产？要是没有别的部门配合 ， 估计他人早就被执行了 。 因此 ， 新设县级法院的步子也明显放慢了 。 "为因应时局 ， 国民政府在1936年颁布县司法处组织暂行条例 ， 于县政府内设司法处以处理司法事务 ， 并以县司法处的审判官取代兼理司法的县长独立行使职权 ， 其实这跟北洋政府时期设的县司法公署没什么差别 。 惟因后续抗日战争、内战等战火弥漫 ， 导致司法建设没有较大进展 。行政法院的设置清末民初 ， 除普遍设立法院的问题外 ， 是否要在一般法院外另设专门处理人民与政府间争讼的行政法院 ， 也存有严重分歧 。 当时的立法主张可分为三派：一派是梁启超、吴贯因等进步党人的观点 ， 主张学习大陆法系的作法 ， 在普通审判机构外设立单独的行政审判衙门 ， 也就是"平政院" 。 他们认为要裁决行政纠纷是要行政阅历的 ， 普通法院的法官普遍缺乏行政经验 ， 审断复杂行政事务恐无法胜任 ， 判决效果亦难以允协 ， 而设立独立行政法院 ， 则可以延揽政治法律专家处理行政争讼 ， 既维护司法独立 ， 又可避免司法牵制行政 。另一派以王宠惠为代表 ， 主张采纳英美法系的一元制 ， "实行民权之国 ， 其人民与官吏在法律上为平等 ， 即应受同一法律之支配 ， 乃宪法上之一原则 ， 而反乎此原则者 ， 皆应排斥之" ， 因此不在普通法院外另设行政法院 。第三派以康有为为代表 ， 侧重保留传统整肃吏治的国粹— 督察院 ， 在采纳西方行政法治的基础上进行改良 。 此派论点因与民国的特色不合 ， 所以支持者不多 。
在各派争论之下 ， 以梁启超为代表、主张于普通法院外另设行政法院略占上风 ， 于是职司行政机关与人民间诉讼的"平政院"于1914年3月31日在北京成立 。 1932年11月 ， 国民政府公布《行政法院组织法》 ， 以行政法院为名代替平政院 。结语：司法机关的单独设立为司法独立之磐石按照现代司法理论 ， 司法独立很大的一环就是司法机关的独立 ， 专门的法院更是基本要件 。 然而从当时的社会氛围来看 ， 司法独立的概念来自于西方法律的产物 ， 明显的超越当时社会发展的现状 ， 导致行政机关兼理司法的传统成为一种"潜规则" ， 才有县长兼理司法或设立附属于县政府的司法单位 ， 让司法独立精神打了折扣 。回首来时路 ， 法院的建立及司法权威的成立实属不易 ， 我们应该珍惜如今这个得来不易的成果 ， 期待未来司法有更健全高远的发展 。
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