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欧洲公共供水事业的起源

欧洲公共供水事业的起源
陈芝/文克里斯托夫·德费耶在《君主与承包商：伦敦、纽约、巴黎的供水变迁史》一书中试图讨论：为什么由私营企业起家的公共供水服务 ， 在日后被地方市政独断？在私营企业深耕多年的领域中 ， 国有企业如何才能进去其中并占据优势地位？在地方社区掌握供水决策能力时 ， 为什么会选择直接管理？法国又为什么成为这一演变中的异类？这些问题都很有意思 ， 值得读者付出时间去细细翻阅 ， 当然如果本书的翻译或者校对能更负责一点那就再好不过了 。对于欧洲人来说 ， 罗马帝国的破灭 ， 首先意味着文明的大踏步后退 ， 支撑文明人生活不可或缺的诸多市政技术 ， 随罗马帝国一同埋葬在历史的灰尘里 ， 被人们逐一遗忘 ， 其中就包括罗马的供水和下水道系统 。在5世纪到12世纪的漫长时间内 ， 古罗马时代那些伟大且富有里程碑意义的创造 ， 如引水渠、水网、水渠系、废水回收装置等 ， 因为战乱和城市的衰败 ， 都已停止了运转 ， 几乎被完全废弃、毁坏 。 少数遗存往往只供特权阶级享用 ， 普通人只能依靠江河与水井满足每日所需 。中世纪后期 ， 商业吹响了城市复兴的号角 ， 旧城复苏 ， 新城萌蘖 ， “城市的空气使人自由” ， 这句话再好不过的反映了自治城市的崛起带给人们的机遇与野望 。 然而城市化的进程带给人们黄金的同时 ， 也带来了各种棘手的城市病 ， 人们逐渐品尝到城市废弃物滋生的恶果 。这些不良影响(气味、断流、疾病、传染病、城市瘫痪)常见于民众的抱怨以及各种简报、行政命令和法律法规之中 ， 而在人们认识到瘟疫与城市垃圾、水源间的关系之前 ， 日益膨胀的城市人口对干净用水的需求便已迫在眉睫 ， 而传统的送水工和公共水库却并不如人意 ， 于是这导向了罗马自来水体系的复兴 ， 奠定了今天城市生活基础的基础 。最早的自来水公司都是私营企业 ， 并且极其仰仗金融业的融资与法律特权 。 因为城市规模越大 ， 初始投资与风险越高 ， 如果没有法律的保护 ， 没有其他人分担风险 ， 投资人是不敢出资建造供水网络的 。 所以最早的大型自来水企业都是诞生在金融中心 ， 并获得法律或事实上的垄断权 ， 只有这些获得特许经营权的公司才有资格建造供水网络 ， 以便于它们能够在受保护的范围内运营并盈利 。英国最大自来水公司新河公司便是这样建立的 ， 它的发起人休·米德尔顿在当时是非常有代表性的大商人 ， 所从事的行业像银行、珠宝船运、羊毛贸易和采矿等都需要大量的固定资金 ， 风险大 ， 利润率高 ， 因为周转时间长 ， 需要借助银行和信贷来维持流动性 。 建立新河公司的过程中 ， 米德尔顿同样利用伦敦当时活跃的金融市场 ， 动员亲戚、朋友、盟友联合集资 ， 用股份公司的形式来分担风险 ， 这个先例成为日后自来水公司组成的标准模式 。新河公司开始几年的处境非常艰难 ， 自来水业务对于平民来说还是太超前了 ， 高昂的价格也令人却步 ， 大小费用加起来相当于城市工人几个月的工资 。 供水的这种资源管理和使用方式的彻底倾覆 ， 可能也是一部分安于传统生活方式的居民不愿意安装供水网络的原因 。再加上许多居民拥有公共或私人的水井 ， 并与送水工建立了超越商品交易的友谊 ， 后者窘迫的处境招致了大众的同情：自来水公司直接威胁了送水工的生存 ， 使送水工四处宣扬自来水不适合饮用 ， 而这些送水工因为历史悠久早就被视为社区中不可分割的一员 。 除此之外 ， 新河公司还面临着河床损坏、水管退化 ， 以及桥梁水路反复出现的破坏问题 。是以新河公司的发展一直举步维艰 ， 期间甚至求助于国王 ， 下令伦敦市长强迫所有居民订购新河公司的业务 ， 然而国王的权威并没有什么用 。 直到创业20年以后 ， 公司才开始盈利 ， 再3年后股息分红才有定规 。 依靠米德尔顿及其继任者的不懈努力 ， 尤其米德尔顿用其他领域的投资收益 ， 比如对苏格兰银矿的承包获得的巨额利润 ， 来维持公司的运营 ， 才使新河公司挺过建业以来的各种难关 。 230年后 ， 查尔斯·狄更斯在他的日记里调侃道 ， 公司的创办人在那个困难时期能够咬牙坚持下来 ， 很可能是因为他在当时找不到任何人可以接手公司股份 。而在这两百多年的时间里 ， 以新河公司为首的私营企业使自来水供应变成了城市生活的自然组成部分 ， 吸引了越来越多的资本进入城市供水事业 。 企业家们重复着米德尔顿的业绩 ， 向各地市政当局提交建设与融资项目的简报 ， 提供建造水塔、抽水机和供水网络所需的资金 ， 还能通过贷款和人脉来筹集资本 。 由于地方当局几乎没有财政周转空间 ， 在行政机构、技术和人力资源等方面无法取代私营企业的作用 ， 因此只能将设计、融资和管理供水服务的任务委托给私营企业 。这一模式逐渐从伦敦扩散到英格兰全地 ， 然后蔓延至欧洲大陆和美洲 。 在供水网络工程发展的初期 ， 建有供水网络的城市还不算太多 。 到了19世纪 ， 随着霍乱的不断爆发和公共卫生学的进步 ， 越来越多的城市与企业开始斥资建造供水工程 ， 将之从大城市引进到小城市 。但私企的成功 ， 某种程度上也招来了终结其在该行业存续的钟声 。 一方面 ， 随着工业革命的进展 ， 城市进一步膨胀 ， 城市病愈发突出 ， 科学的进步又使疾病与污水之间的关系被广为周知 。 另一方面 ， 自来水事业的成功 ， 使家庭供水从与井水、送水工并列的消费模式 ， 变成今天的唯一选项 ， 这就使得家庭供水变成一个公共事业 。这产生了一个矛盾 ， 自来水公司认为自己是私营企业 ， 首先要为股东负责 ， 重要的是高额利润与股息分红 。 因此 ， 包括新河公司在内 ， 自来水公司在达到一定规模后 ， 就不再扩张 ， 尤其是放弃收益不高的贫民区业务 ， 以免降低利润率 。 而公众认为作为一个公共产品的提供者 ， 企业有必要优先考虑大众 ， 而不是少数人的私利 。 舆论猛烈批评这些公司服务态度糟糕 ， 没有确保水质和稳定供水 ， 而且没有进行必要的投资以充分满足所有人 ， 尤其是抛弃了穷人 ， 也没有为消防工作和清洁街道提供足够的水 。尽管在公众的呼吁下 ， 政府对自来水公司展开监管 ， 但对舆论来说并没有取得太大的效果 ， 反而引起越来越多的不满：水量少 ， 水质差 ， 供水断断续续 ， 对供水价格的限制形同虚设 ， 认为公司对大众不负责 。 高额的股息尤其招人愤慨 ， 使对其的负面批评 ， 远超过对铁路公司、邮局和教区的敌意 。于是 ， “市政化”运动逐渐浮现水面 ， 公共管理被视为一种手段 ， 可以限制某些私企滥用权利 ， 加快在全民中普及持续的、高质量的供水 ， 顺便接管盈利性的业务 ， 使其中一部分资金可以资助大量的其他市政活动 。 除此外 ， 还可以提供更好的消防服务 ， 降低高耗水产业的供应成本 ， 提房地产价值或改善人口的生活条件 ， 特别是工人的生活环境 。随着这种看法声势越发高涨 ， 而私营自来水公司因为长年拥有垄断特权 ， 始终不愿放弃维护股东的立场 ， 公共当局引入公共政策法规的任何尝试都会无法满足其心理预期 。 这导致矛盾无法妥协 ， 最终英国各地方政府在19世纪末纷纷选择买下自来水公司 ， 转为公营 。与英国类似 ， 美国最早的自来水公司也是私营企业 ， 但它们毫无存在感 ， 还没来得及在美国城市化历史上留下痕迹便消失殆尽 。 一方面 ， 美国供水业的发展和工业革命同步 ， 城市有巨大的营收和负债能力 。 另一方面 ， 这时的自来水公司往往沦为企业家和政治家肆无忌惮的操纵工具 。这个时候的美国体现了新兴经济体的双重面貌：不断膨胀的基础设施建设和因为缺乏监管导致的政治腐败 。 在颁发公共市场许可等领域 ， 地方性的贪污腐败丛生 ， 作者指出 ， 当地政客和私营公司的领导者有着共同的利益 ， 密谋从中获取个人利益最大化 。 前者在后者的慷慨贿赂下 ， 动用权力向出价最高者授予许可证、特许经营权哥和公共事务合同 ， 牺牲了社区和居民的利益 ， 导致地方公共当局信誉扫地 。这些不平等的霸王条款对私营企业极为有利 ， 而且很难解除：不仅赔款数目巨大 ， 而且流程复杂 ， 在裁决出来以前有时必须等待数年 ， 市议会无权单独决定停止私营公司活动和重新购买其资产 ， 必须得到州议会的支持和公投中大多数选民的同意 。对于小城市来说 ， 它们要等上几十年才能摆脱腐败的私营企业 ， 因为私营公司会采取所有可能的补救措施和金钱来人为延长合同期限 。 用作者的话说 ， 这可能是私营公司更喜欢留在小城市而非大城市的原因之一 ， 这些小城市通常不太倾向于参加司法程序诉讼 ， 因为缺乏技巧、资源和影响力 ， 它们必须克服重重障碍才能回购公司的资产 。 此外 ， 它们也没有足够的资源和债务能力来支付遣散费和补助金 。因此 ， 当美国地方政府历尽艰辛 ， 终于摆脱了不合格的私营公司以后 ， 自然更倾向建设公共管理供水网络 ， 好将供水事业直接归选民与城市议会负责 ， 特别是在19世纪后半叶这个“系统性”腐败与进步改革主义同时兴起的时期 。在法国 ， 私营企业反而没有退出供水领域 ， 这主要归功于法国中央政府的强势与私营企业的恭顺 。 在不断摩擦与妥协后 ， 形成了“公共服务授权”模式 ， 即地方当局通过合同将当地公共服务委托给私营企业运营 ， 地方政府保留所有权 。在法国 ， 由中央政府任命的省长在市镇管理中发挥着主导作用 ， 禁止市政当局利用工商业活动为自身谋取利益 。 这压制了英美德等发达工业国流行的“市政社会主义”运动 ， 降低理论上自治的市镇的行动能力 ， 削弱市政行政权的作用 ， 但作者认为 ， 对市镇强有力的监督也使得在与私营企业签订合同的时候 ， 能抑制地方党派的寻租 ， 避免因为信息不对称和技术优势出现明显不利于地方公共当局利益的合同条款 。其次 ， 自法国大革命以来 ， 法国的法律一直重申公共领域的公共财产不可侵犯原则 。 这意味法国市镇拥有公共服务的全部所有权 ， 任何从事当地公共服务经营的私营企业都不得利用有关服务的任何所有权 ， 不得持有任何设施、设备或供水网络来开展业务 。 公司可以利用并资助基础设施和设备 ， 但供水网络依然是公共权力机构的财产 ， 私营企业只是获得授权 ， 代表当地社区并在其控制下行事 。最后 ， 国务委员会的判例工作定下了法国私营企业参与自来水行业的基调 ， 尤其是“不可预测性原则”的引入 ， 即当出现合同无法预测的意外事件时 ， 公司可以对合同重新谈判并获得补偿 ， 这使得公司与市镇间的关系充满弹性与适应力 。总而言之 ， 法国模式的核心是：私营公司在参与就有权获得利润的同时 ， 接受当地社区政府的干预、审查和主导 。 私营企业在承诺比直接管理效率更高的同时 ， 不会为了特定利益而罔顾服务及其附加的公共卫生因素 。对欧洲来说 ， 公共利益与私人利益的分离是很晚近的事情 ， 在此之前人君自食其邑 ， 国家大事便是国王的私事 ， 无论对外征伐还是对内救济 ， 用的都是国王自己的内库 。 直到国王无以负担 ， 召开王国各阶级与法团代表会议 ， 向代表们摊派 ， 于是才有了公共事业和公共财政的概念 。而随着这些代表会议的召开成为定制 ， 便有了议会制度 。 然后我们看到 ， 从各大资产阶级革命起 ， 公共事业的范畴 ， 与议会选举权范围的扩张同步 ， 在“从摇篮到坟墓”一手包办的战后福利国家体制下达到顶峰 。 新的时代 ， 带来了新的游戏规则 ， 于是原本只是寻常行业的供水事业被赋予了公共事业的神圣性 ， 使得私营自来水公司与被选票驱动的政府机构处在一个刚性结构里 ， 英国的私营自来水公司不愿妥协 ， 或者说无法适应游戏规则而被淘汰出局 。说到底 ， 随着投票权下放到工人阶级 ， 19世纪的英国逐渐过渡到大众民主时代 ， 选票政治改变了游戏规则 ， 最大多数人的最大福祉是不言自明的政治伦理 。 因为工业革命带来的经济增长 ， 各地方政府也拥有了不小的负债能力 ， 于是逐渐放弃了守夜人原则 ， 成为当地基础设施、设备和公共服务融资的主要参与者 。与之相比 ， 法国的私营自来水公司就要有弹性的多 ， 愿意与地方政府妥协 ， 这可能跟它们相比英国的自来水公司是新生事物 ， 心理预期更低有关 。 而本书的作者认为 ， 在一个大众民主的时代 ， 像法国这种兼顾公平与效率的“公共服务授权”模式 ， 或许是值得其他国家效仿的榜样吧 。


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