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十四五|李扬：“十四五”城镇化怎么建，“钱”的挑战或居首位( 二 )


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地方可支配财力主要来自三个部分 。
最下面部分（蓝柱）是指归属地方的税和费 ， 第二个部分（黄柱）是转移支付和税收返还占比 ， 第三部分（绿柱）是政府性基金收入 ， 主要是卖地收入 。
十四五|李扬：“十四五”城镇化怎么建，“钱”的挑战或居首位
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这是2019年4月财政部公布的一份文件中列出的36个省市的财政困难系数 。
从系数高达90.00、88.06的青海、宁夏 ， 到系数为20的北京 ， 每个省份都或多或少存在财政困难的问题 。
这样一看就会对地方政府在发展过程中面临的资金困境有个基本印象了 。
而且 ， 任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出 ， 这是一个体制性现象 。 在这种格局下 ， 无论城市发展有多大的雄心壮志 ， 没有钱是万万不行的 。
今年以来 ， 地方债发行规模增大 ， 地方政府的债务负担有所加重 。 现在出现了两个问题：
十四五|李扬：“十四五”城镇化怎么建，“钱”的挑战或居首位
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第一个问题在于地方债的投资效率 。 多数地区难以找到经过缜密计算、具有财务可持续性的项目 ， 政府发债获取收入之后 ， 有相当一部分资金没有支出 ， “趴”在政府的账上 ， 没有形成真正的需求 。
出现这种情况 ， 与发债的目的有所相悖 。 钱没有支出就不是需求 ， 我们说叫有支付能力的需求 ， 支付是关键 ， 没支付就有问题了 。
第二个问题是宏观调控效率越来越依赖广大地方政府的运行 ， 从而出现了宏观调控“地方化”的风险 ， 这将对我国未来的宏观调控的格局、机制和效率产生深远影响 。
在过去几十年的发展中 ， 地方政府积极发挥作用以及地方政府之间展开竞争 ， 是迄今为止中国经济奇迹的“秘诀”之一 。
各级地方政府不仅扮演着对地方经济发展“积极干预者”的角色 ， 还扮演着“准公司”的角色 。 可以说 ， 地方政府积极作为 ， 则经济活跃 ， 增长迅速；反之 ， 地方政府懒政、怠政 ， 则经济增长迟缓 。
问题在于 ， 事权主要在地方 ， 而无论是财政资金还是金融资源 ， 大多集中在中央 。 地方政府的事权和财权不匹配 ， 导致其在财政上依赖上级政府乃至中央政府转移支付 ， 在金融上依赖各类金融机构和各类融资平台 。
这一问题在“十四五”过程中肯定还会继续存在 ， 而且必须予以解决 。
三个对策
十四五|李扬：“十四五”城镇化怎么建，“钱”的挑战或居首位
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【十四五|李扬：“十四五”城镇化怎么建 ， “钱”的挑战或居首位】
图片来源：摄图网
解决上述这些问题需要多措并举 ， 我觉得有这样几个治本之道：
首先应转变政府职能 ， 缩减政府直接参与经济活动的规模 。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有句很重要的话：大幅度减少政府对资源的直接配置 ， 推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化 。
2013年 ， 中组部在《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中也提出：要把政府负债作为政绩考核的重要指标 ， 强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究 ， 防止急于求成 ， 以盲目举债搞“政绩工程” 。
第二是财税方面的对策 。
编制“总账” 。 加快建立国家统一的经济核算制度 ， 编制全国和地方资产负债表 ， 建立全社会房产、信用等基础数据统一平台 ， 推进部门信息共享 。
财税体制改革 。 保持现有中央和地方财力格局总体稳定 ， 结合税制改革 ， 考虑税种属性 ， 进一步理顺中央和地方收入划分 。
建立城市基础设施的市场化运营机制 ， 形成支撑公共基础设施项目的合理偿债收入结构 。
要进行财税体制改革 。 让地方政府的权利和责任匹配起来 ， 城市基础设施也要进行市场化运作 ， 不能全部由政府负担 。


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