“城镇户口子女可继承”，为宅地确权解法律之困
来源：新京报评论此次法规解释蕴含重大的改革机变 ， 但未来它究竟能带来多大的实际功效 ， 还仰赖今后如何解决更多相关具体问题 。
▲资料图 。 图片来自视觉中国 。文 | 党国英近日 ， 自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出答复 。 就该建议中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题” ， 明确答复：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记 。 这一答复引发广泛关注 。以往农村宅地权属保护并不充分依据近年新颁布法规 ， 农村住房及其承载住房的土地属于权利人的不动产 ， 且房地一体 ， 权属不可分离；不动产的权利主体不单单与其是否为集体经济组织成员建立联系 ， 也与继承法所承认的法定继承权有关 。 而有关继承的法律事务已由《不动产登记操作规范（试行）》做了明确规定 ， 足以保护非集体经济组织成员作为农村不动产（宅地）合法继承人的基本权利 。实际上 ， 以往有关农村宅地权属的很多问题 ， 法规本身有不够清楚的地方 ， 且不同法规的条款不尽一致 ， 实践中引起保护农村宅地权利的诸多司法困扰 。近年随着民法典及相关法规的颁布 ， 农村宅地权利的法律保障得到强化 ， 但在具体操作中仍广泛存在权利受侵犯的情形 。 一些地方因村庄环境整治而涉及房屋拆迁时 ， 并没有尊重非集体经济组织成员在农村的宅地权利 。而作为离开农村并在城市注册户籍的城市居民 ， 其成分比较复杂 ， 其中那些本人在农村没有宅地而长辈有宅地的人员 ， 其宅地继承权、使用权在不同地方受到不同程度的限制 。 当他们的长辈去世后 ， 他们有可能在修缮房屋时 ， 或者以旧宅置换新的宅基地建房时 ， 权利遭遇不确定性的对待 。农村宅地权利的法律保障程度与“集体经济组织成员”这个很难得到严谨界定的概念有关 。 此次自然资源部法规解释的深层意义也与这个有关 。宅地确权 ， 符合经济健康发展要求我国农村集体经济组织成立与上世纪农村合作化运动有关 。 后来一系列社会演变与政策调整 ， 使农村集体经济组织成员的界定逐步模糊 。 现在能够获得土地承包权并享有集体收入分配权的村庄居民（包括外出务工人员） ， 大体上被看做集体经济组织成员 。 当年通过国企招工、参军、升学及其他国家行为而脱离农村的人口 ， 因没有承包地 ， 也不参加集体经济组织分配 ， 不再被看做是集体经济组织成员 。 这些人的长辈一般在农村拥有宅地 ， 因此也就有了他们的农村宅地继承权问题 。按照自然资源部此次的法规解释 ， 今后与农村宅地继承及权属登记的法律事务由自然资源部负责 ， 而不是由主管农村集体经济组织的农业农村部负责 ， 这意味着涉及农村宅地法律事务转变成了国家一般的不动产管理事务 ， 而不再是集体经济组织管理工作内含的一个方面 。这其中的权利界定包含了农村的不动产管理与集体经济组织管理之间的某种分离 。 事实上 ， 当年农村合作化运动中 ， 包含宅基地在内的农户宅地并没有加入合作社 ， 即当时它不是集体资产 。 后来农村出现的多种农村宅地管理困扰 ， 均与这方面的权属关系逐渐模糊有关 。通过法规建设逐步使这方面的关系合理化 ， 形成更具有激励作用的产权关系 ， 符合经济健康发展的要求 ， 显然也会增进国民福祉 。不能低估“解释”的意义也许有人以为此项法规解释只涉及农村宅地（特别是宅基地）的使用权 ， 而不是所有权 ， 故低估这个解释的意义 。 这种想法流于肤浅 。 历史上 ， 所有权制度问题的解决 ， 很多都是从使用权层面操作完成的 。 时间足够长的、有强度的不动产使用权的确立与保护 ， 同样会带来积极的社会效果 。权威的法规解释 ， 对社会进步的意义有时胜于法规订立本身 。 自然资源部此次所做的法规解释蕴含重大的改革机变 ， 但未来它究竟能带来多大的实际功效 ， 还仰赖今后如何解决更多相关具体问题 。作为非集体经济组织成员的农村宅地的继承人怎么适应“一户一宅”原则的限制？他们有权利购买农村邻居同样属性的宅地吗？他们能将自己的宅地使用权出售给其他非集体经济组织成员吗？如果现在不行 ， 以后可以吗？一系列新问题的回答与改革红利大小有关 。 我们期待农村改革循序渐进地深入下去 。 （□党国英(社科院农业农村所研究员)）
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