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行政违法行为检察监督的边界在哪里

行政违法行为检察监督的边界在哪里
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蒋锦华 
□行政违法行为检察监督应当是为了有效地支持和促进依法行政,根据宪法授予检察机关享有的法律监督权,以相关法律为基础,按照一定的法律程序,对在履职过程中发现的损害国家利益、社会公共利益以及公民、法人合法权益的违法行为进行纠正的活动 。界定行政违法行为检察监督的边界,必须明确检察监督与行政违法行为之间是监督与被监督的关系,而不是指导与被指导的关系,更不是领导与被领导的关系 。 
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“完善检察机关行使监督权的法律制度”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应督促其纠正” 。2018年底,最高人民检察院内设机构改革后新设立第七检察厅,专司行政检察职能 。综观国家发展改革的整体思路,对行政违法行为检察监督进行研究犹有必要 。 
行政违法行为检察监督的内涵 
对于行政违法行为检察监督内涵的界定目前尚无统一的概念和定义,理论研究成果相对来说也不多见 。目前学界主要有三种观点:第一种观点认为,检察监督应当围绕诉讼监督展开,即检察监督的实质是诉讼监督,行政违法行为检察监督是指检察机关通过诉讼活动对行政违法行为进行监督 。第二种观点认为,行政违法检察监督就是根据宪法和法律的规定,对特定的违法行政行为进行监督,等同于一般监督 。第三种观点认为应该从多个方面来界定行政违法行为检察监督,诸如主体、对象、依据、方式、目的等方面 。界定行政违法行为,不外需要斟酌监督的主体、监督指向的对象、监督应当遵循的规则以及监督涵盖的范围四个方面的问题,其中在实践中,普遍最关心的,即最核心、关键的要素应当是监督范围 。 
上述三种观点,共同之处在于都强调了对行政违法行为进行检察监督的重要性和必要性,实际上的区别就是在于对监督范围的界定不同 。实践当中,如果对监督的范围限定过小,则无法进行有效的监督,不可避免会发生权力的滥用;但若设定的监督范围过大,则不仅不利于行政主体对社会事务进行有效的管理,甚至可能产生监督权的滥用 。因此,监督的范围应当宽窄适宜 。上述第一种观点认为检察监督的实质是为诉讼监督,主要是因为立法对行政检察监督的权限、范围、方式程序等都缺乏具体明确的要求,目前实践当中行政检察业务主要集中在行政诉讼中的审判监督领域,但根据社会经济的发展以及从行政检察所应当具有的内涵来看,仅诉讼监督并不能涵盖行政违法行为检察监督这个范畴,属于界定范围过窄;第二种观点事实上是一种一般监督的观点,这是一种宽泛、笼统的监督,在法治国家,任何一个机关都不可能拥有完整的一般监督权,且根据实践情况来看,检察机关不可能也没有足够的力量在目前的情况下实行一般监督,故笔者认为该观点的界定过于宽泛 。笔者认为,从可行性以及可操作性角度考虑,应当将行政违法行为检察监督的重点放在损害国家利益和社会公共利益的方面,同时也应充分考虑损害公民、法人合法权益的行政违法行为 。笔者较为认同第三种观点,其较为明确地阐述了行政违法行为检察监督的概念,行政违法行为检察监督是指检察机关为保障法律的统一实施,依法对行政机关行政执法活动违法进行法律监督的活动 。 
检察机关作为法律监督机关的性质是由我国宪法和法律规定的,其有权对行政行为和行政诉讼实行法律监督,而法律监督的根本宗旨在于保障法律的统一实施 。实践当中,虽然目前已在积极推动行政争议实质性化解,但全国各级检察机关长期以来在开展行政诉讼监督时,实际上把行政诉讼监督的范围限定于对法院审判活动的监督,忽视了对行政诉讼被告以及行政诉讼标的的监督 。这无形中限缩了检察权监督行政权的外延,实践的习惯导致了在立法上针对行政违法行为的检察监督制度的设计,缺少一个确定内涵和外延的法律概念的界定,影响了检察监督工作的开展,因此,有必要对之予以明晰 。 


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