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灾害|评论｜洪涝灾害及极端天气风险防范亟需纳入“十四五”规划

韩自强（山东大学国家治理研究院研究员 ， 政治学与公共管理学院教授）
自6月份以来 ， 受各类极端天气影响 ， 长江、淮河等流域多次发生强降雨 ， 造成四川、重庆、江西、安徽等20多省份发生洪涝灾害 ， 超过6000万人受灾 ， 直接经济损失达1700多亿元 。 长江中下游汛情缓解之后 ， 社会普遍松了一口气 。 但是紧接着长江上游流域又出现汛情 ， 近日来 ， 由于长江上游多条支流又水位暴涨 ， 川渝地区多地出现险情 ， 中央和川渝政府按规启动应急响应 ， 组织消防、应急、公安等部门全力开展救灾工作 。 但是从社会舆论反映来看 ， 川渝等长江上游地区对于突发的洪涝灾害还是有些准备不足 。
因极端降水天气造成的洪涝灾害近年来至少呈现出以下三个特点 。 一是伤亡人数持续下降 。 历史数据显示 ， 20世纪50年代 ， 我国每年因洪灾死亡8000多人；60年代至90年代间 ， 年均死亡也高达4000人；21世纪以来 ， 这一数字则从“千”减到了“百”的量级 。 二是经济损失持续攀升 。 随着我国城市化的快速发展以及经济体量的增加 ， 洪灾造成的经济损失也逐渐加大 。 其实 ， 无论是从我国还是全球来看 ， 各类洪灾造成的经济损失一直居灾害损失榜首 。 三是洪灾相对可防可控 。 以人类当前所掌握的科技 ， 对比地震等其他自然灾害 ， 台风及强降水等致灾因子相对可预测 ， 洪水相对可防可控 ， 因此完全可以更加积极地发挥人们的主观能动性 ， 降低灾害损失 。 因为防洪的成功 ， 也确实让社会对于洪灾的危害的恐惧感消退 。 但是从防洪应急操作而言 ， 恐惧感消退的同时又需要增强警惕感 ， 如此才能有效防御灾害 。
总体上来看 ， 我国洪灾及灾情损失模式的主要原因有三 。 一是全球气候变化 ， 极端天气频发 ， 传统气象现象发生空间产生变化 。 比较典型的代表是近年来台风频发 ， 而且影响地带有向北移的趋势 。 比如2018年台风“温比亚”、2019年台风“利奇马”都在山东境内徘徊多时 ， 造成重大洪涝灾害 。 这种趋势同样发生在大洋彼岸的美国 。 2012年飓风“桑迪”带来的强降水淹了美国最大城市纽约 ， 成为美国历史上经济损失仅次于2005年“卡特里娜飓风”的自然灾害 ， 带来了美国诸多灾害防范法律改变 。
二是我国城市化进程飞快 ， 新城规划发展中对洪灾风险防范意识不足 ， 人们过度侵占了水的空间 。 比如说 ， 长江中下游的城市曾经湖泊众多 。 水域面积大量被填埋成为城市化建设用地 。 水的空间被大量挤压 ， 因此几乎年年出现城市内涝、“城中观海”的现象 。 反过来 ， 长江上游地区的很多城市处于大江大河沿岸 ， 但是由于地理条件相对优越 ， 所以城市发展中依然缺少对洪水的敬畏——之前的泄洪区在过去20多年纷纷成为城市新区 。 这样的情况 ， 一旦发生强降水 ， 势必造成极大经济损失 ， 甚至威胁人们生命安全 。
三是日益完善的工程防洪体系 ， 大大减少了洪灾的发生率 ， 但是助推了人们冒险的行为 ， 累积了更大的风险 。 可以说 ， 从1998年大洪水之后 ， 我国已有20余年未发生类似规模、影响全国的特大洪水了 ， 这无疑得益于98年之后全国大量的防洪投入和防洪工程项目 。 但是 ， 这些防洪工程也存在负面效应 ， 那就是让人们误以为“人定胜天” ， 放松警惕 ， 在高风险地区发展投入 ， 从而可能累积更大的灾害后果 。 典型案例是日本的福岛等东北三郡 。 当地本来历史上都有对大海啸所达之处的记录 。 为了防止海啸 ， 当地政府在海岸上修建了10米高的海墙 。 之后 ， 人们认为10米高的海墙足以抵挡任何海啸 ， 于是原来低洼的地带逐渐发展成为人口密集的地区 。 海墙效果如何 ， 大家在2011年日本东北大地震-海啸-核事故复合型灾难中都有所见：海啸瞬间翻过、冲倒了海墙 ， 漫向内陆 ， 造成了1,8000多人死亡 ， 更造成了福岛核事故 ， 长期影响难以评估 。


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