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圆桌论坛|立法管治如何有效化解涉犬纠纷？

主持人：小青
涉犬纠纷是当今社会的一个痛点 ， 也是广受关注的民生热点 。 为规范市民养犬行为 ， 我市近期正式颁布实施了《佛山市养犬管理条例》（以下简称《条例》） ， 对养犬备案、行为规范和相关法律责任进行了详细规定 ， 佛山养犬管理工作从此有了专门的法规 。 《条例》实施后 ， 如何在实际工作中推动养犬管理走向规范有序 ， 如何确保《条例》得到有效实施？本期圆桌论坛 ， 特邀城管、公安、社区、人大等部门代表以及专家学者就此展开讨论和分享 。
【圆桌论坛|立法管治如何有效化解涉犬纠纷？】聚焦执法难点 ， 做好充分应对
现实中有很多的人犬纠纷是可以避免的 ， 前提是有一套社会广为认可的行为规范 ， 以及相关各方对这个规范的认可和遵守 。
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李嘉贤佛山市城市管理和综合执法局法规案审科长
涉犬纠纷是城市治理的一个难题 。 《条例》的出台 ， 改变过去养犬管理只能依据治安管理处罚法和市容环境管理规定零星执法的局面 ， 对于规范养犬行为将发挥积极作用 。
《条例》对犬只免疫、备案、外出规定等进行了详细规定 。 但养犬行为习惯是长期养成的 ， 也与养犬人文明素养有关 ， 这些规定要得到有效实施 ， 或许是一个渐进过程 。
结合实际情况 ， 今后执法过程中很可能遭遇以下难题 。 一是养犬人不履行免疫、备案义务 。 从前期的民意收集以及其他地方的实践经验看 ， 还是有部分市民不及时免疫、不主动备案 。 二是饲养烈性犬问题 。 目前市、区有部分市民已饲养了烈性犬 ， 很难保证这些养犬人能自觉地在规定时限内自行处理禁养的犬只 。 三是不文明养犬问题 。 《条例》规定了携犬只外出需用两米以下犬绳牵领、佩戴口嚼等防护器具、即时清除粪便等要求 ， 这与相当一部分养犬人的习惯、观念有差异 。 四是流浪犬问题 。 目前流浪犬主要是弃养、走失以及无主自然繁殖产生 ， 具有较大攻击性 ， 如何及时将流浪犬收归留检场所 ， 是一个难题 。
针对这些难题 ， 可考虑从以下几方面应对：一是广泛宣传 。 《条例》历经两年反复调研和论证修改 ， 目的就是为了能够兼顾最广大人民群众的利益 ， 真正引导市民依法养犬、文明养犬 。 城管执法部门将与其他责任单位一起 ， 通过线上线下各种方式、渠道 ， 对《条例》进行广泛宣传 ， 特别是对其中与养犬人关系最紧密的免疫、备案、外出规定等条款进行详细解读 ， 使市民能最大限度支持、配合养犬管理工作 。
二是做好准备工作 。 按照《条例》规定和“放管服”改革工作要求 ， 市城管执法局为养犬备案、电子档案管理等工作开发了专门的信息化系统 ， 并开发了配套的手机小程序 ， 方便养犬人以最简便方式完成备案 。 各区、镇（街）也将以方便市民为原则 ， 设置狂犬病免费免疫服务点和备案场所 ， 实现犬只备案线上线下同步办理 ， 同时抓紧建设专门的犬只留检场所 ， 消除流浪犬对市民人身安全的潜在危险 。
三是循序渐进加强执法 。 《条例》的目的是为了引导文明养犬、规范养犬 ， 在《条例》实施的前期阶段 ， 会设置一段时间的教育期 ， 教育期内对于未办理备案、违反犬只外出规定等尚未造成危害后果的行为不予处罚 ， 而以劝导、教育等手段引导养犬人备案并遵守相应规定 。 教育期结束后 ， 将严格按照《条例》规定开展执法 。
其实 ， 现实中有很多的人犬纠纷是可以避免的 ， 前提是有一套社会广为认可的行为规范 ， 以及相关各方对这个规范的认可和遵守 。 （李嘉贤）
以严格执法管住犬只伤人
养犬管理是一个系统性工程 ， 需要相关各方的高度协同与联动治理 ， 也要积极探索发展现代化科技管理模式 。
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刘珲佛山市公安局治安支队副大队长
在公安部门开展的养犬管理工作中 ， 市民目前反映比较集中、比较强烈的主要有两个问题 ， 一是犬只伤人问题 ， 另一个是犬只扰民问题 。
据统计 ， 2017年-2019年间 ， 全市涉养犬类警情呈现逐年递增趋势 ， 犬只扰民警情（主要为噪音扰民）为2017年501宗 ， 2018年664宗 ， 2019年707宗；犬只伤人警情为2017年593宗 ， 2018年1339宗 ， 2019年1515宗 。
此次出台的《佛山市养犬管理条例》 ， 充分回应了这两个问题 ， 并针对犬吠扰民和犬只伤人乱象制定了针对性管理措施 ， 比如其中规定 ， 携犬外出时未有效制止犬只攻击行为、导致犬只伤害他人的 ， 由公安机关对养犬人处5000元罚款 。 这样的处罚细则还是比较严厉的 ， 对于犬只伤人将起到教育引导和法律震慑作用 ， 有望遏制近年来明显攀升的犬只伤人警情 。
养犬管理是一个系统性工程 ， 需要相关各方的高度协同与联动治理 。 首先 ， 需要养犬人这个责任主体知法守法 ， 主动配合 。 其次 ， 各相关执法单位要依法履职 ， 严格执法 。 既要分工有序各司其职 ， 更要紧密配合 ， 形成有效的执法联动机制 。 再者 ， 要积极探索发展现代化科技管理模式 。 充分利用现代科学技术 ， 建立养犬智能管理信息系统 ， 提高执法和管理的效率 ， 降低管理成本 。 最后 ， 还需要市民、物业、社区、行业协会等社会组织以及新闻媒体等相关社会各界 ， 积极参与养犬行为的监督 ， 形成共同推动养犬管理的良好社会氛围 。
尽管犬类有自己的动物习性 ， 但并非不可控 ， 很多涉犬纠纷其实是因为养犬人的不懂管理或放任管理导致的 。 所以 ， 管犬的重点在于管人 ， 在于管好任性的犬主 。 今后 ， 对于因放任管理导致的犬只伤人和犬只扰民问题 ， 公安机关将依照刑法、治安管理处罚法及《条例》有关规定严格执法 ， 对构成犯罪的 ， 比如说驱使恶犬来伤人、利用犬只阻碍执行公务等行为 ， 将严格追究刑事责任；对不构成犯罪、属于治安案件的 ， 也将依照相关法律规定给予相应治安处罚 。 （刘珲）
推动良法善治是必然要求
法律的生命力在于实施 ， 法律的权威也在于实施 。 为使良法充分发挥效力 ， 必须严格《条例》的贯彻实施 ， 以此赋予立法生命力 ， 彰显立法的权威性 。
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刘高林佛山市人大常委会法制工委科长
近年来 ， 随着养犬数量不断增加 ， 由此引发的人犬矛盾和城市环境问题也日益突出 。 如何有效治理？出台专门地方法规 ， 推动良法善治 ， 是佛山养犬管理的必然要求 。
佛山养犬管理条例的制定 ， 充分体现了科学立法、民主立法的精神 。 一是广泛收集民意 ， 平衡各方利益 。 市人大常委会深入各区各部门 ， 到基层调研 ， 组织论证会、听证会、座谈会数十场 ， 既包括养犬人士也包括不养犬人士 ， 既有基层执法者也有专家学者 ， 既有小区物业管理者也有养犬社会组织 ， 力求最大限度地听取各方意见 ， 以保证立法能平衡各方利益 ， 在这一重大民生事项中求取最大公约数 。 同时将立法过程与宣传发动相结合 ， 充分调动公民参与立法、参与文明养犬的积极性 ， 深入推进科学民主立法 。
二是规范养犬行为 ， 推进文明养犬 。 在立法过程中 ， 牢牢把住规范养犬行为这条主线 ， 明确养犬人的责任及相应罚则 ， 如对饲养犬只的品种和数量等信息需报送备案、对犬只强制免疫、制止犬吠扰民以及携犬外出时为犬只佩戴犬牌或嘴套、使用犬绳引领、即时清除粪便 ， 还明确了犬只伤人时养犬人应送诊并先行垫付医疗费用 ， 等等 。 同时 ， 立法也体现了对服务型政府理念的贯彻 ， 例如 ， 不收取养犬管理费、犬只免疫实行免费 ， 政府通过兴建、购买服务或其他方式提供犬只留检场所 ， 还将通过信息化等科技手段 ， 方便市民报送养犬信息 ， 为犬只植入电子识别标识 ， 等等 。 在尊重和保障养犬人权利的同时也强化当事人的义务 ， 以保护其他非养犬人的人身安全不被威胁、享受洁净文明生活环境的权利 。 总而言之 ， 无论立法过程还是法规内容 ， 都较好地体现对良法的追求 。
法律的生命力在于实施 ， 法律的权威也在于实施 。 为使良法充分发挥效力 ， 必须严格《条例》的贯彻实施 ， 以此赋予立法生命力 ， 彰显立法的权威性 。 《条例》实施后 ， 市人大常委会将加大监督力度 ， 督促法律真正得到贯彻执行 。 除组织更广泛宣传外 ， 我们将在《条例》实施一年后推动执法检查 ， 实施两年后开展立法后评估 ， 总结实施效果与实践经验 ， 及时启动相关程序不断改进完善立法 。 （刘高林）
多元共治化解涉犬纠纷
各方按《条例》规定的职责分工密切配合 ， 充分发挥“政府监管、养犬人自律、基层组织参与和社会公众监督”的联动机制作用 ， 定能使纷扰多年的人犬纠纷得到有效化解 。
公旭明佛山市委党校法学教研部副主任
涉犬纠纷的出现是城镇化高度发展的产物 ， 犬只在满足人们情感或功能需要的同时 ， 也对其他人造成了不可忽视的影响 。 这就决定了对此问题既不能一禁了之 ， 也不能听之任之 ， 需要为各方找到一个合理的行为界限 。
《条例》最大的亮点在于对社会治理体系的创新 。 《条例》以政府各部门具体职能分工为基础 ， 充分发挥犬主、市场、行业协会、动物保护组织、物业公司的自律功能 ， 注重发挥村（居）民委员会、业主委员会等基层组织的自治功能 ， 构建文明养犬、科学养犬的社会治理体系 ， 体现了共建共治共享的治理格局 。
《条例》还制定了详细罚则 。 15条罚则中 ， 9条对应了犬只免疫备案和养犬行为规范的内容 ， 直指涉犬纠纷重难点问题 。 200元~5000元的罚额 ， 体现了“罚过相当”原则 。 整体而言 ， 这些罚则符合社会期望 ， 有利于难点问题的解决 。
值得一提的是 ， 针对养犬管理涉及多个部门可能导致的执法不力问题 ， 《条例》构建了一整套明确具体、可操作的实施机制 。
首先确定的是管理实体和职责 ， 条例设定的主管部门是城市管理和综合执法部门 ， 同时将公安、住建、农业农村、卫生健康、市场监管等部门职责一一列明 ， 部门权力清单明晰 ， 操作性强 ， 体现了地方立法的特点 。 这一点在养犬人行为规范中也体现得很充分 ， 明确具体的“操作手册”为各方提供了较为准确的行为预期 ， 有利于提高执法效率 。
其次是构建了“信息共享、动态监管”的服务平台 ， 通过线上服务系统将自律功能、自治功能与行政功能紧密结合在一起 ， 把有关部门及其运作内化为体系的组成部分 ， 既有利于发挥各类社会主体的治理能力 ， 也能有效发挥行政机构的作用 ， 体现了大数据时代“人人有责、人人尽责、人人享有”的治理特点 ， 能够提高社会的整体运营效率 ， 防止怠懈现象的出现 。
最后 ， 条例非常注重激活基层力量 ， 对于村（居）民委员会、业主委员会、物业服务公司、行业协会、动物保护组织等给予足够重视 ， 这点在其他地方的养犬管理条例中是没有的 。 这些基层力量是接触涉犬纠纷的第一线 ， 也是解决涉犬纠纷的重要阵地 ， 应给予相当话语权和承担相应责任 。 基层力量的激活 ， 将为条例实施提供源源不断的动力 。
城市治理是多元共治的过程 。 相关各方按照《条例》规定的职责分工密切配合 ， 充分发挥“政府监管、养犬人自律、基层组织参与和社会公众监督”的联动机制作用 ， 定能使纷扰多年的人犬纠纷得到有效化解 。 （公旭明）
制定文明公约,引导文明养犬
发生纠纷时该找哪个部门 ， 如何找到这些部门 ， 应有一个详细指引或统一平台 ， 建立清晰的问题处理机制指引 。
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陈顾雅禅城区祖庙街道北江社区居委会党委书记
随着犬只数量逐年增长 ， 社区内由养犬引发的矛盾纠纷也呈明显上升趋势 。 目前 ， 社区空间内的养犬矛盾主要体现在以下几点：一是安全隐患 ， 遛狗不牵绳；二是卫生问题 ， 粪便无人处理；三是噪音问题 ， 犬吠扰民；四是遗弃问题 ， 产生大量流浪犬；五是防疫问题 ， 犬只未接种疫苗 。
如何处理好人犬矛盾 ， 是建设和谐社区的一个难点 。 《条例》实施后 ， 社区要找准工作着力点 ， 充分发挥“宣传教育+沟通联系”的作用 。
首先是加强宣传教育 。 社区是一个大家庭 ， 一家养犬可能影响到整个社区的安定和谐 。 要抓住《条例》实施的契机 ， 对养犬行为规范和相关法律责任进行广泛充分宣传 ， 包括在小区显眼处张贴公益广告、在小区微信公众号和业主微信群大力宣传、邀请法学专家和宠物医生定期开讲座等方式 ， 多渠道、立体式宣传养犬行为规范 ， 让养犬人知道法律是如何规定的 ， 不文明养犬将会承担什么样的法律责任 ， 也让非养犬人知道在遭受相关侵害时 ， 如何正确保障自己的合法权益 。 与此同时 ， 鼓励小区在《条例》指引下进一步制定文明公约 ， 引导和督促居民安全养犬、卫生养犬、文明养犬 。 比如 ， 夜间休息时应采取戴嘴套等有效强制措施 ， 乘坐电梯时 ， 如同乘人害怕 ， 应礼貌退出等候下一部电梯 ， 等等 。
二是增强沟通联系协调功能 。 社区是涉犬纠纷产生的最主要场所 ， 很多涉犬违法行为可能首先反映到社区 ， 但是社区没有执法权 ， 在处理涉犬纠纷中只能起到沟通协调和联系人的作用 。 按照《条例》 ， 管犬执法涉及城管、公安、住建、农业农村、卫健、市监等多个部门 ， 发生纠纷时该找哪个部门 ， 如何找到这些部门 ， 应有一个详细指引或统一平台 ， 建立清晰的举报渠道 。 建议相关部门能够整合资源 ， 制定社区养宠问题处理机制指引 ， 利于社区高效处理问题 。
三是力所能及地提供便民配套 。 在有条件的居民小区内 ， 可设置若干宠物便便箱 ， 内置手套、垃圾袋等 ， 从硬件设施上为养狗人就近清除宠物排泄物提供便利条件 。 （陈顾雅）


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