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地方“三保”困难的背后

经济观察网 采访人员 杜涛 3月7日 ， 一位地方财政部门人士向经济观察网透露其财政现在面临的困难：“2月份税收只有几千万 ， 下降了50% ， 地方留成一半 ， 只有2000多万 ， 包括公务员和其他相关事业编在内 ， 财政需“供养”人群的工资、社保、养老医疗等一共需要2个亿 ， 再加上保障民生 ， 加起来要3个亿 。 ”“日子很难过” ， 上述地方财政部门人士表示 ， 以前本来就不够 ， 靠拆解可以勉强度过 ， 但现在税收下降太快 ， 拆借也无法应对 ， 为了解决“三保” ， 只能将其他资金先挪用做“三保” 。“三保” ， 即地方财政保基本民生、保工资、保运转 。 据上述地方财政人士了解 ， 这并不是个例 。高层已经看到地方财政“三保”的困难 ， 3月3日 ， 国务院常务会议指出 ， 支持基层政府保基本民生、保工资、保运转 。 3月4日 ， 财政部网站公布了《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》（以下简称通知） ， 通知共六条 ， 分别是压实“三保”保障责任 ， 阶段性提高地方财政资金留用比例 ， 加快下达转移支付预算 ， 强化地方库款运行监测督导 ， 切实加大财政支出结构调整力度 ， 进一步大力压减一般性支出 。但是 ， 上述地方财政人士对经济观察网表示 ， 提高财政资金留用比例带来的暂时性收入相对于支出来说是“杯水车薪” 。中国财政学会副秘书冯俏彬推测 ， “三保”的费用 ， 从上到下高度重视 ， 财力是到位的 ， 有些地方政府迫于无奈 ， 将此块资金挪用 ， 堵其他窟窿了 。在冯俏彬看来 ， 目前需要推动财税体制的进一步改革 ， 特别是事权与支出责任的改革 。向省里求援在上述地方财政人士在想办法东挪西腾的来满足“三保”支出之时 ， 另一个地级市下面的几个县已经开始向省里求援了 。“2月收入下滑了20% ， 预计三月税收会下滑的更厉害 ， 现金流不够 ， 所以几个县已经打报告到省财政 ， 请求调剂 。 其实去年到省里开会 ， 省里财政部门也表示没有余粮了 ， 但是将来中央和省里都要继续加强统筹了 ， 哪里出现问题调剂到哪里 ， ”一位地级市财政部门人士表示 。让该地级市财政部门人士没想到的是 ， 下属各县这么快就需要调剂了 ， 几个县的调剂报告已经通过市里上报省里 ， 现在省里还没答复 。就在几天前 ， 财政部副部长许宏才3月5日在国务院联防联控机制举办的新闻发布会中表示 ， 从现在的情况来看 ， 预算的安排是能够满足“三保”需求的 ， 地方的“三保”不会出现大的问题 。 目前为止 ， 没有出现发工资存在困难的情况 。一位东北地方财政人士表示 ， 保工资和运转问题不大 ， 因为其所在的县人少 ， 基本民生勉勉强强 ， 其他民生类要往后排了 ， 县里公务员不多 ， 但财政供养总人员就多了 。3月6日 ， 一位金融机构人士告诉采访人员 ， 过去的几年地方政府一直以来就有“三保”的问题 。 据他分析 ， 有两个特点：一是主要发生在中西部地区的区县或东部的开发区 ， 这些地方的财政统筹能力相对较弱；二是集中在个别时点 。 比如春节前 ， 要集中精力应对农民工工资问题 ， 就会缓发（不是停发）1个月 ， 但最多不超过2个月 ， 相当于财政拿工资去过桥用了；再比如某个重大基建项目需要政府出资 ， 政府也可能拿工资来过桥 。 当然 ， 表现形式不一定是直接缓发 ， 也可能是强制或引导着要求买基建相关的理财产品 。该金融机构人士一直从事与地方政府投融资相关的业务 ， 对于地方财政有较深的了解——他从事的业务需要财政来兜底或者偿还 。该金融机构人士认为 ， 相比前几年的财政紧张 ， 2019年的紧张就有些不一样了 ， 由于房地产不景气 ， 棚改熄火 ， 土地出让金收入大幅下滑 ， 再加上国际贸易环境变化 ， 加工类的外向型产业转移去东南亚或者倒闭 ， 多重因素叠加 ， 使得有很多区县级政府已经发不起工资了 。 但很多地方依然有变通方案：一是省内调剂 ， 就是各个地方政府之间互相拆借 。 二是银行代付 ， 找银行帮忙垫款 ， 等有钱了再还银行 。但是 ， 这种银行代付的模式在2019年被财政部国库司叫停了 。 2019年年底 ， 财政部下发了《关于切实加强地方预算执行和财政资金安全管理有关事宜的通知》 。 明确提出各地财政部门不得违规要求代理银行延期清算并长期垫付资金 。为了缓解地方财政“三保”的压力 ， 中央通过阶段性提高地方财政资金留用比例的方式“暂时”借给地方政府1100亿渡过难关的 。3月3日 ， 国务院常务会议确定了阶段性提高地方财政资金留用比例 。 3月1日到6月底 ， 在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点 。 测算下来 ， 4个月地方将新增留用资金约1100亿元 ， 实际上是增加了地方留用的现金流 ， 有利于地方财政资金周转 。地方财力紧缺缩影“三保”问题只是近年来地方财力越来越紧张的一个缩影 。多位地方财政人士向经济观察网反映 ， 疫情的到来 ， 只是加剧了财力的紧张 ， 其实这些年地方财力整体趋势就是紧张的 。其中一位地方财政人士告诉经济观察网 ， 其所在县在去年就通过省里调剂了几个亿资金 ， 否则无法覆盖基本开支 ， 调剂意思就是从省里借钱 ， 挂账 。在过去的数年中 ， 财政收入的增幅在大幅回落 ， 包括北京、上海这些财政状况比较良好的地区 。 在刚刚过去的2019年 ， 北京市一般公共预算收入5817.1亿元 ， 增长0.5% ， 2019年 ， 上海地方一般公共预算收入7165.1亿元 ， 比2018年增长0.8% 。 而2018年北京一般公共预算收入增幅为6.5% ， 上海增长为7% 。上述地方财政人士告诉采访人员 ， 相比中央和省里 ， 县市更加紧张 ， 因为税收分成 ， 中央与省里分 ， 省内、县市区三级再继续分 ， 到县里的就比较少了 。华东某地财政人士对采访人员表示 ， 他进财政系统十余年 ， 每年的财力都非常紧张 ， 去年可用财力20多亿 ， 发完工资之类的后 ， 可用只剩3亿元 。 今年情况更为严重 ， 近期刚通知 ， 其所在地2019年的目标奖暂缓发放 。如果地方政府没有新的税源 ， 没有新的增长点 ， 财力只会越来越弱 。 据上述金融机构人士了解 ， 现在不少地方政府到处都缺钱 。 不仅工资 ， 任何可以调配的资金 ， 都拿来应急了 ， 还用本应该向地方债务平台偿还的资金来充当新开项目的资本金 。上述金融机构人士表示 ， “三保”乃至地方财力保障出现问题 ， 是因为目前开源困难 ， 节流也困难 。 首先企业税收减少 ， 其次土地出让金减少 。 而在收入减少的背景下 ， 支出却是刚性的 ， 难以减少 。 此外 ， 项目不能烂尾但很多融资路径受限制 ， 只能用本地收入维持；严查隐性债务 ， 非标很难展期 ， 尤其是集合理财产品 ， 只能刚兑 ， 地方财力被严重“抽血” 。山东大学财政系主任李华在营改增开始之时做过测算 ， 她告诉经济观察网 ， 营改增带来的一个问题就是地方收入其实是减少了 ， 营改增之前增值税中央与地方是75%与25%分成 ， 营业税全部归地方 。 比如 ， 增值税100元 ， 营业税100元 ， 地方以前是拿到125元（营业税100元+增值税25元） ， 营改增后 ， 增值税地方与中央改成五五分成 ， 总计地方只能拿到100元了 ， 减少了五分之一 。营改增即营业税改征增值税 ， 2012年试点 ， 2016年完成 ， 完成后 ， 地方收入的第一大税种营业税取消 。一位了解财税制度改革的人士对经济观察网表示 ， 改革推进时 ， 算收入账大体上是平衡的 ， 可能有些地方赚便宜了 ， 有些地方亏了 。 比如营改增 ， 有利于实体经济发展 ， 但是以城区服务业为主的地方财政损失会比较大 。理顺中央与地方的财权、事权在多位研究者看来 ， 要改变目前地方财力的紧张 ， 需要进一步推动财税体制的改革 。 如同1994年的分税制 ， 重新定义了中央和地方财政的关系 ， 改变了分税制前中央财政孱弱的局面 。从2014年启动的新一轮财税改革开始 ， 改革已经进入深水区 ， 而每一项几乎都与中央与地方的财政体制相关 ， 无论是税收分配问题还是地方债务管理问题 ， 又或者对地方政府投融资体系的重造 。多为专家认为 ， 财力的改革需要事权与支出责任改革的到位 。 换言之 ， 也就是要明白地方政府该做什么事情？要花多少钱？该解决什么问题？发展的问题还是保障的问题？“三保”则是其改革中一个环节 ， 可以随着整体改革而得到解决 。冯俏彬告诉经济观察网 ， 现在面临的情况就是中央与地方财政体制改革不到位 ， 事权与支出责任没有界定 ， 地方财权又很小 。 在楼继伟任财政部部长期间 ， 思路很明确 ， 总体方向是增加中央政府事权 ， 不是简单给地方钱的问题 。冯俏彬表示：“要形成能被接受的改革方案 ， 需要时间 。 基本方向是扩大中央事权 ， 给地方政府给自主权强一些的财权 。 ”2014年 ， 时任财政部部长楼继伟在接受新华社采访时表示 ， 政府间事权划分是处理好中央和地方关系的重要制度安排 。 从理顺中央和地方收入划分看 ， 保持现有中央和地方财力格局总体稳定 ， 是合理划分中央和地方收入的前提 ， 楼继伟认为目前中国中央财政的集中程度并不高 。李华曾经研究过国内外中央与地方财政集中度的问题 ， 她认为 ， 中国中央财政的集中度确实不高 ， 地方拿的很多 ， 但是问题在于地方的支出更多 。2018年 ， 李华在给地方政府讲课的时候 ， 表达了她的观点 ， 一些地方政府人士并不认同她的观点 ， “若是地方政府拿的多了 ， 为什么还这么困难？”冯俏彬看来 ， 中央现在给地方政府转移支付的规模一直在增长 ， 关键是从上到下给的钱 ， 一般都是“戴帽子”的钱 ， 有明确用途 ， 看起来额度很大 ， 但地方不能根据自身的情况将财力调剂使用 。冯俏彬表示对经济观察网表示：“说到底 ， 地方政府财政治理权越来越小 。 地方政府又承担地方发展的无限责任 ， 自主财力和无限责任事权之间的匹配度变小了 。 ”一位要求匿名的专家告诉采访人员 ， 当经济形势特别好的时候 ， 改革更易推进 ， 但现在财政收入逐渐下滑 ， 增量逐渐减少 ， 对于重塑中央和地方财政体制的需求更加旺盛 。


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