山东建制市发展史，以民国青岛市行政地位最高( 二 ) 山东省

民国建立后，县城所在及人口较多的镇开始被称为“市”“特别市” ，并有了“市公所”“市政管理局”等机构，但此时的市仅为带有一定行政功能的自治组织而不是正式政区。我国真正意义上的第一个政区意义上的建制市应该为民国十年（1921年）设立的广州市，我国历史上第一次实现了“市”“县”分离，市正式成为一级政区。值得一提的是，广州市的建立是由陈炯明推动，《广州市暂行条例》则由孙科拟定。

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广州市设立后，北洋政府颁布了《市自治制》建市运动在全国蓬勃兴起，但此时的“市”仍带有一定的自治性质，我国真正“市制”的推行要等到1928年南京国民政府颁布《特别市组织法》与《市组织法》之后，其中特别市由国民政府直辖，相当于现在的直辖市。

这两个法规施行不久，全国陆续设立了南京、上海、北京、天津、青岛、汉口、广州七个特别市（其中南京、上海设于1927年），各省又分设省辖市，其中济南市就成立于此时。青岛特别市、济南市就为山东最早的两座建制市，两市均设于1929年7月，青岛特别市由原胶澳商埠局改设， 1930年改称院辖市，均隶属于政务院，济南市由析历城县县城及郊区所设，隶属于省政府。